LE SYSTEME TUNISIEN DE DECLARATION EN DOUANE AU REGARD DU SYSTEME COMMUNAUTAIRE

Auteur : tunisielibreBassem KARRAY

Maître-assistant à la Faculté de Droit de Sfax

1-Le système déclaratif constitue la pierre angulaire de tout système douanier quelque soit la nature du régime applicable aux opérations d’exportation et d’importation1. Sa consécration dans des régimes d’inspirations à la fois libérales et protectionnistes laisse croire qu’il s’impose comme une sorte d’évidence dictée par le bon sens2. Expression la plus aboutie de la volonté3, la déclaration est corollaire du civisme social lorsqu’elle est accomplie en toute sincérité. Elle est aussi l’interface entre des intérêts opposés. Entre les tentations des déclarants de frauder4 en vue de diminuer les droits à payer et l’exigence de protéger l’économie nationale se profile l’incontournable contrôle fiscal. Il est incontournable parce qu’il permet la correction, le réajustement voire même la substitution des éléments faussement déclarés. Le contrôle est la contrepartie nécessaire de la déclaration alors même que cette dernière doit bénéficier d’une présomption d’exactitude5.

2- La consécration du système déclaratif est fort ancienne en droit tunisien puisque la législation tunisienne datant du 3 octobre 1884 portant décret réglementant les douanes et les monopoles publics prévoyait dans son article premier que « Tout propriétaire, consignataire ou conducteur de marchandises qui entreront dans la Régence, soit par la voie du mer, soit par celle des frontières de terre, devront faire à la douane une déclaration en détail… »6. Le code des douanes tunisien (CDT) du 29 décembre 1955, connu par sa portée protectionniste, a imposé dans son article 72 aux importateurs et aux exportateurs de déposer une déclaration à l’occasion de toute opération d’importation ou d’exportation. Quant au nouveau code de 2 juin 2008, il a consolidé le système déclaratif par la consécration d’un sous système de déclaration simplifiée. Par ailleurs, en contrepartie de l’adoption du principe déclaratif, le droit tunisien accorde depuis la législation de 1884 des prérogatives redoutables à l’administration en matière de contrôle7.

3-La législation tunisienne est largement influencée depuis la fin du 19ème siècle par le droit français. En revanche, dans la préparation du code de 2008, le législateur était dans l’obligation de tenir compte également des instruments régionaux et internationaux qui prônent l’ouverture des échanges à travers un rapprochement du droit applicable aux frontières. L’accord d’association du 17 juillet 1995 institue une procédure de coopération visant à aider la Tunisie à rapprocher sa législation avec celle de l’Union européenne. Afin de faciliter la mise en œuvre du démantèlement des droits de douane et des mesures d’effet équivalent, l’article 59 dudit accord inscrit la simplification des contrôles et des procédures douanières et la mise en place de liens entre les systèmes de transit de la Communauté et de la Tunisie comme objectif de la coopération. C’est dans cette perspective qu’on se propose d’étudier le système tunisien en matière de déclaration au regard du système communautaire.

4-Sur le plan international, les instruments retenant le principe déclaratif sont nombreux. Il s’agit notamment de la convention de Berne du 14 octobre 1890 sur le transport des marchandises par chemin de fer8 et de la convention internationale pour faciliter le franchissement de marchandises transportées par voie ferrée du 10 janvier 1952. Sur le plan bilatéral, des conventions très anciennes ont légalisé la déclaration comme instrument destiné à l’application des mesures douanières aux frontières ; il en est à titre d’exemple du traité de commerce franco-allemand de 1786. Alors qu’il est difficile de situer historiquement la première consécration du système déclaratif, certains auteurs soutiennent qu’elle remonte à 1188 lorsque Philippe-Auguste procéda à la perception de la dîme saladine9.

5-La déclaration est un acte spontané qui a des effets juridiques incontestablement importants sur son auteur du fait que si elle n’est pas correctement accomplie, elle constituerait un moyen de preuve contre lui. De plus, son absence conduit à la reconstitution unilatérale par l’administration de la base imposable.

6-La déclaration pose un problème de définition. Elle est définie en matière fiscale selon un auteur comme étant « l’acte du contribuable portant à la connaissance de l’administration des informations tendant directement à l’établissement de l’impôt »10. Alors spécifique à la matière fiscale, cette définition nous servira de base pour dégager un projet de définition de la déclaration en matière douanière. La déclaration douanière est, d’abord, une formalité obligatoire dès lors qu’elle est prévue et sanctionnée par la loi. L’inexactitude, l’omission de certaines mentions, et à plus forte raison son absence, est constitutive, outre la sanction d’irrecevabilité11, de contraventions et de délits susceptibles d’engager des poursuites12. Elle est ensuite de nature informative13 puisqu’elle consiste pour l’opérateur à révéler à l’administration un fait déterminé. La conception de l’information à fournir n’est pas laissée à l’entière discrétion de l’opérateur, elle est établie par la législation en vigueur en ce sens qu’il doit remplir un formulaire préétabli ; à défaut, elle sera frappée de nullité14. Sa vocation, enfin, consiste à permettre à l’administration des douanes de se prononcer, s’il y a lieu, sur l’établissement des prélèvements dus. Une marchandise déclarée pour la mise en consommation subira, au terme de son dédouanement, toutes les charges douanières requises prévues par le CDT et certains textes spéciaux. Cependant, une marchandise déclarée par exemple pour le régime de transbordement ou d’admission temporaire ne sera pas soumise au paiement des droits et taxes requis pour le régime de mise en consommation. Elle permet également à l’administration douanière de procéder au contrôle exigé par des textes spéciaux15, ainsi qu’à l’établissement des statistiques. Ainsi, la déclaration peut être définie en matière douanière comme une formalité obligatoire consistant à transcrire dans un acte formel et sous l’entière responsabilité du déclarant16 des faits sur la base desquels l’administration douanière déclenche un processus débouchant sur l’établissement et le recouvrement de la dette douanière ainsi que l’application des autres mesures prévues par le code des douanes et certains textes spéciaux17.

7-Reposant sur la sincérité du déclarant18, la déclaration lie juridiquement l’opération de dédouanement des marchandises. Même l’exercice du droit de rectification et d’annulation est vigoureusement conditionné19. Le débat contradictoire qui peut s’engager à l’occasion des opérations de contrôle porte sur l’exactitude des éléments fournis dans la déclaration.

8-En contrepartie de la consécration du système déclaratif, l’administration douanière procède à une double vérification avant et après l’octroi de la main levée. Le contrôle qu’effectue l’administration des douanes est accentué dans un contexte d’intégration régionale puisque les opérateurs s’ingénient fréquemment à manipuler l’origine afin de bénéficier des traitements préférentiels. Par conséquent, la coopération entre les autorités douanières est d’autant plus indispensable que nécessaire. C’est ainsi que le protocole 5 annexé à l’accord d’association portant sur l’assistance mutuelle en matière douanière entre les autorités administratives fixe comme objectif de prévenir, rechercher et constater les opérations contraires à la législation douanière20. L’assistance prend la forme spontanée ou formelle. Elle s’effectue sans demande préalable lorsqu’une autorité dispose d’éléments probants justifiant une atteinte éventuelle au droit de l’autre partie contractante ou sur demande lorsqu’une autorité juge utile que des renseignements lui soient transmis pour constater ou réprimer des actions accomplies ou projetées.

9-Le système déclaratif perd aujourd’hui de son unité avec le phénomène de régionalisation dont l’objectif majeur est de promouvoir des liens de solidarité aussi durables que possible à travers entre autres l’assouplissement du droit applicable aux échanges. L’émergence de ce phénomène a crée un dédoublement du droit puisqu’il a donné naissance à un corps de règles dérogatoires au droit commun applicable aux échanges effectués dans un cadre bilatéral ou régional. C’est ainsi qu’en matière de déclaration d’origine un régime spécial vient se greffer au régime du droit commun.

10- Acte solennel de transmission d’informations, la déclaration en matière douanière dont son régime est rénové par le nouveau code des douane permet-elle d’atteindre les objectifs d’allégement des formalités et d’abréviation des délais d’enlèvement des marchandises dans un contexte où les procédures parallèles risquent de s’installer durablement tant qu’elles ne sont pas sévèrement sanctionnées ?

11- La sévérité des conditions de recevabilité de la déclaration en douane (I) est justifiable eu égard des habiletés des opérateurs à manipuler les obligations légales. C’est ainsi que l’émergence d’une procédure de déclaration simplifiée (II) doit en toute logique récompenser celui qui s’attache à la transparence dans un contexte politico-économique favorable à l’émergence de favoritisme et de complaisance. Néanmoins, le code de 2008 et ses textes d’application n’ont pas jusqu’aujourd’hui institué une procédure précise.

I- LA SEVERITE DES CONDITIONS DE RECEVABILITE DE LA DECLARATION

12-Le caractère formel de la déclaration impose au déclarant d’être vigilent afin de ne pas voir sa déclaration rejetée pour inobservation de conditions liées à la forme (A) et au contenu (B).

A- Les conditions liées à la forme de la déclaration

13-Le droit tunisien consacre, à l’instar du code des douanes communautaire (CDC)21, l’unicité de la déclaration en ce sens que le déclarant dépose un seul document en vue d’assigner à la marchandise importée un régime douanier bien déterminé. Elle doit comporter des énonciations multiples touchant notamment à l’identité et à l’adresse du déclarant, au moyen de transport sur lequel la marchandise est conduite. Elle doit être signée et annexée de documents exigés22.

14-Le dépôt de la déclaration a un caractère obligatoire puisque même en cas d’exemption des droits, le déclarant n’est pas épargné de cette formalité. Sa fonction est d’attribuer à la marchandise déclarée un régime douanier et de procéder par la suite s’il y a lieu à prélever les droits dus et de mettre en œuvre les procédures de contrôle. La déclaration en détail peut être remplacée pour les marchandises placées sous le régime de transit douanier par un titre de circulation octroyé conformément aux conventions internationales23. La déclaration en détail est précédée par une procédure de déclaration sommaire. Cette dernière est confortée par le nouveau code. Outre l’exigence de sa présentation à l’occasion de l’introduction des marchandises par suite à un transport par mer24, terrestre25 et aérien26, la déclaration sommaire doit être produite à l’occasion de l’entrée et de la sortie des marchandises étrangères dans les zones d’activités logistiques27.

15-Le CDC distingue entre la déclaration d’entrée qui est par définition sommaire et la déclaration visant à assigner à la marchandise déclarée un régime douanier bien déterminé. La déclaration sommaire d’entrée est un procédé destiné à faciliter les opérations de dédouanement et à promouvoir une meilleure analyse des risques. Ce même code admet d’effectuer la déclaration sous forme d’une prise en charge dans les écritures du déclarant sous réserve que l’administration ait accès à ces données dans son système électronique et que les conditions nécessaires pour permettre l’échange de ces données entre bureaux de douane soient réunies28. La déclaration en douane normale doit être effectuée selon le CDC suivant les procédés informatiques de traitement des données. L’imprimé n’est accepté qu’exceptionnellement dès lors qu’il offre le même niveau de gestion de risque que celui des déclarations effectuées par la voie informatique29. Les documents commerciaux, portuaires ou de transport peuvent également prendre la place d’une déclaration d’entrée lorsqu’ils comportent les informations requises au titre de la déclaration sommaire d’entrée.

16-Quant au dépôt de la déclaration en douane, il doit s’effectuer soit après l’arrivée de la marchandise au bureau de douane soit d’une manière concomitante avec son arrivée. Cette exigence s’explique par le faite que la déclaration en détail sert à l’administration de douane pour déclencher les contrôles exigés par les textes, à l’application des mesures douanières et à l’établissement des statistiques. Le principe de dépôt simultané ou postérieurement à l’arrivée est assorti d’une exception puisqu’il est autorisé de procéder à un dépôt anticipé chaque fois que l’administration le juge utile. La douane dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accorder ce privilège et ce en fonction de la qualité du déclarant et de la nature du produit à déclarer. Le caractère inflammable, périssable, dangereux, pondéreux ou encombrant du produit peut être un motif sur la base duquel il serait reconnu de déroger à la règle générale. Outre cette hypothèse, l’administration des douanes peut octroyer ce droit aux établissements bénéficiant de la possibilité de paiement des droits de douane par obligations administratives. Les critères matériel et personnel concourent donc à l’octroi de cette faveur. En droit communautaire, la déclaration sommaire d’entrée doit être effectuée avant l’arrivée de la marchandise. Toutefois, dans des cas exceptionnels, la déclaration en douane peut prendre la place de la déclaration sommaire d’entrée30.

17-Le non respect de l’obligation de dépôt de la déclaration après l’arrivée de la marchandise ou d’une manière concomitante avec son arrivée entraîne la nullité absolue de la déclaration. Celle-ci est considérée nulle et non avenue lorsqu’un décalage entre la date d’enregistrement de la déclaration et celle d’arrivée de la marchandise est constaté par l’administration douanière. Le décalage entre le moment de la déclaration et l’arrivée de la marchandise hypothèque le caractère effectif de la déclaration. En dépit de son enregistrement, la déclaration reste en suspens jusqu’à l’arrivée de la marchandise31.

18-Etant un acte solennel, la déclaration en détail de la marchandise importée ou exportée ne peut être effectuée que par son propriétaire ou par les commissionnaires en douane. La détermination de la qualité du déclarant est importante parce qu’elle entraîne l’engagement de sa responsabilité lorsque l’administration relève des omissions ou des irrégularités. La déclaration en détail a un effet juridique non négligeable puisque le déclarant doit procéder à l’identification de la marchandise et à la fourniture à l’administration de toutes les indications nécessaires.

B- Les conditions liées au contenu de la déclaration

19-La déclaration doit contenir, entre autres, des indications liées à la marchandise. Il s’agit en particulier des éléments liés à l’espèce, l’origine et la valeur qui permettent d’asseoir la base imposable. L’espèce des marchandises est la dénomination attribuée par le tarif des droits de douane annexé à la loi tarifaire aux marchandises32. En accédant aux locaux de la douane, la marchandise doit recevoir un code numérique permettant de l’identifier et de la classer au regard de la réglementation douanière.

20-Concernant l’origine, la production par l’opérateur d’un certificat prouvant l’origine du produit est indispensable afin de se prononcer sur l’octroi d’un traitement préférentiel prévu par les conventions internationales33. L’administration peut solliciter, selon l’article 21.4 du code et l’article 35 pour la valeur en douane, des justifications supplémentaires ; on en déduit que la déclaration ne jouit pas d’une présomption irréfragable d’exactitude. L’honnêteté des énonciations fournies dans la déclaration demeure hypothétique jusqu’au moment où l’administration décide de ne pas engager une procédure de vérification. Dans ce cas, les droits, taxes et autres mesures seront adoptés, selon l’article 123.3 du CDT, d’après les énonciations de la déclaration. L’administration prend ainsi la déclaration pour sincère. Par contre, si l’administration décide d’engager la procédure de vérification, les droits, taxes et autres mesures seront établis unilatéralement par l’administration suivant les résultats de la vérification, ce qui a pour effet de considérer la déclaration comme non sincère. La valeur probante de la déclaration est souverainement établie par l’administration. S’attachant à défendre le contraire, le déclarant peut soulever sa cause devant la commission de conciliation et d’expertise douanière et même, le cas échéant, devant l’autorité juridictionnelle. Il doit s’atteler, dans ces deux cas, à démontrer la sincérité de ses allégations. D’ailleurs, le décret n°2009-401 du 16 février 2009 fixant les règles à suivre pour déterminer l’origine des marchandises conformément au critère de la transformation substantielle prévoit dans son article 14.2 que la présentation d’un certificat d’origine ne lie pas les services de douane qui ont toute latitude de contester son authenticité ou sa force probante et de demander, le cas échéant, un contrôle a posteriori tel que prévu dans les accords d’assistance administrative mutuelle en la matière.34 L’administration des douanes exerce un contrôle rigoureux pour empêcher toute acquisition frauduleuse de l’origine. Une forte coopération entre les administrations des douanes est exigée pour limiter les manœuvres fallacieuses. C’est ainsi que le droit issu des accords euro méditerranéens prévoit des modalités de coopération et d’échange d’informations permettant de les canaliser à des fins de contrôle. Le problème que l’administration doit résoudre est le contournement des règles d’origine.

21-Dans le cadre de l’accord d’association, il a été exigé en vertu de son 4ème protocole de produire le certificat EUR.1 dans les échanges effectués entre la Tunisie et l’Union européenne35. L’article 17 de l’accord d’association institue une règle générale selon laquelle la preuve de l’origine ne peut être recueillie qu’en produisant un certificat de circulation EUR.1. Ce protocole a été modifié par une décision rendue par le Conseil d’association n°1/2005 du 14 juillet 2005. Cette modification s’inscrit dans le cadre du renforcement de la coopération euro-méditerranéenne. En fait, lors de la 3ème conférence ministérielle de Palerme du 7 juillet 2003, il a été décidé d’instituer un nouveau certificat propre à la zone afin de faciliter les échanges et de simplifier les tâches administratives. Ainsi, la preuve de l’origine peut être établie selon l’article 16 de la décision n°1/2005 en produisant soit un certificat de circulation des marchandises EUR.1, soit un certificat de circulation des marchandises EUR-MED, soit une déclaration sur facture ou déclaration sur facture EUR-MED, établie par l’exportateur sur une facture, un bon de livraison ou tout autre document commercial, décrivant les produits concernés d’une manière suffisamment détaillée pour pouvoir les identifier. L’octroi du privilège d’effectuer une déclaration sur facture ou une déclaration sur facture EUR-MED36 est réservé aux seuls exportateur agrées37 et aux exportateurs effectuant des envois constitué d’un ou plusieurs colis contenant des produits originaires dont la valeur totale n’excède pas 6000 euros38. Les déclarations effectuées au titre de l’origine sont soumises à des contrôles a posteriori39.

22-Quant à la valeur, l’élément quantitatif sur la base duquel il sera procédé à l’adoption des droits dus, elle est presque toujours un point de discorde entre l’administration et le contribuable puisque ce dernier utilise fréquemment ses habiletés afin de dissimuler la valeur exacte de la marchandise objet de déclaration. L’administration ne peut dans ce cas, selon le CDT ainsi que le CDC, écarter l’évaluation faite par le déclarant qu’en suivant une hiérarchie de méthodes qui limite considérablement ses manœuvres. L’avènement du nouveau système d’évaluation en douane40 ne s’est pas accompagné dans tous les cas d’un changement de méthodes administratives. L’adminis-tration tunisienne continue, dans certains cas, de suppléer sa propre évaluation par celle établie par l’opérateur. Si le système évolue, la pratique ne semble pas parfois aller de pair. L’ignorance des utilisateurs de leur droit ainsi que l’obstination de l’administration à appliquer ses propres méthodes conduisent à la non application des nouvelles dispositions. Cet état risque de délabrer la figure de la douane et de la discréditer dans un contexte où l’avantage comparatif d’un pays se mesure plutôt en fonction de la bonne application du droit. Cette problématique se posera dans l’avenir avec acuité en matière d’octroi des procédures simplifiées dont leur consécration est corollaire d’un traitement allégé et véloce.

II- L’EMERGENCE DES PROCEDURES DE DECLARATION SIMPLIFIEE

23-Avec le nouveau code de 2008, le législateur a inséré, à l’instar du CDC, des dispositions relatives à la déclaration simplifiée qui consiste à mettre en place des procédures allégées comparativement à la procédure de droit commun. Ces procédures sont nombreuses (A) et les conditions de leur octroi ne sont pas encore précises (B).

A- La pluralité des procédures simplifiées

24-La déclaration simplifiée est une modalité particulière de déclaration en douane qui consiste à autoriser l’opérateur sur la base d’une convention d’omettre certaines énonciations et de se soustraire à l’obligation de produire des documents d’accompagnement. Le domaine des procédures simplifiées porte en droit tunisien sur les procédures de dédouanement. D’ailleurs, l’article 118 du code de 2008 utilise la notion de dédouanement simplifié. Les opérations de dédouanement peuvent être entendues comme l’ensemble de procédures destiné à contrôler les énonciations de la déclaration en vue d’arrêter la base imposable, de liquider et de recouvrer les droits dus. Ceci dit que les opérations de dédouanement ne peuvent concerner que le régime de mise en consommation.

25-Outre le dédouanement, la procédure de déclaration simplifiée s’étend au régime de transit douanier41. L’article 158.3 du CDT autorise le directeur général des douanes de déroger à la règle générale de produire une déclaration détaillée en présentant une déclaration sommaire ou simplifiée ou tout autre document. Quant au CDC, il consacre cette procédure pour le placement d’une marchandise dans un régime douanier.

26-La procédure n’est pas uniforme puisque le code tunisien paraît distinguer la déclaration initiale estimative, de la déclaration simplifiée et de la déclaration globale ; par contre, le CDC retient une seule forme de déclaration. La déclaration initiale est un procédé commode qui consiste à autoriser l’opérateur de fournir à titre approximatif ou provisionnel les énoncées qui doivent figurer dans la déclaration en détail. Cependant, la déclaration simplifiée peut avoir plusieurs formes puisqu’elle peut consister en un document administratif ou un document commercial admis par les services de douane ou une inscription des marchandises dans la comptabilité matière de l’importateur ou de l’exportateur concerné selon les formes agréées par les services de douane42. La déclaration globale doit porter sur des opérations d’importation ou d’exportation fractionnées et échelonnées sur le temps43.

27-Quelle que soit la forme de la déclaration préliminaire (initiale, simplifiée ou globale), elle est toujours sanctionnée par le dépôt d’une déclaration complémentaire destinée à fournir des renseignements supplémentaires indispensables pour compléter la déclaration en douane. Bien qu’elles soient présentées à deux époques différentes, la déclaration préliminaire et la déclaration complémen-taire constituent un document unique et indissociable puisqu’elles portent sur un même objet. De plus, sur le plan juridique la prise d’effet de la déclaration coïncide avec la date de dépôt de la déclaration préliminaire. La procédure simplifiée permet de procéder à l’enlèvement des marchandises alors que les procédures de dédouanement sont encore pendantes.

B- L’indétermination des conditions du bénéfice des

procédures simplifiées

28-Les procédures simplifiées sont accordées, selon l’article 118.6, sur la base d’une convention conclue entre le service de douane et la personne concernée. Le bénéfice de la procédure est conçu comme un avantage ou un privilège. Le prétendant doit effectuer d’une manière courante et non occasionnelle des opérations de commerce international et recueillir la confiance de l’administration à travers une conduite sincère, fiable et transparente de ses opérations. Une personne ayant de mauvais précédents en matière de non respect de la réglementation en vigueur ne peut pas en bénéficier. Le code n’a cependant pas déterminé les conditions requises pour l’octroi de ce traitement, ce qui est de nature à reconnaître à l’administration un large pouvoir discrétionnaire dans la prise de décision de conclure une convention. Il serait plus judicieux que le législateur fixe des conditions objectives qui limitent tout éventuel abus. Il faut signaler que même si le législateur utilise la notion de convention, qui est chargée de sens de négociation et d’accord entre les parties, il nous semble qu’il s’agit plutôt d’un contrat d’adhésion ou même d’une autorisation. D’ailleurs, l’article 109 du CDC prévoit que l’octroi de ces procédures se fait sur autorisation.

29-L’avantage de ce statut, en droit communautaire, est d’attribuer une note de risque inférieure à celle attribuée à un exportateur normal. Son attribution est sujette au respect de certaines conditions cumulatives44. Le bénéficiaire de ce statut profitera de deux types d’autorisations. La première permet de lui accorder des simplifications douanières notamment en matière de dédouanement centralisé et de dispense de garantie. La deuxième permet de lui accorder une certaine facilité en matière de sécurité45.

30-Le CDC consacre une catégorie d’opérateurs prévus par les articles 13, 14 et 15 du CDC connu sous le nom d’opérateur économique agrée qui peut bénéficier de simplification douanière, entre autres, la déclaration simplifiée. Ce nouveau statut prévu par le droit communautaire a été retenu par l’accord d’association mais dans un domaine particulier. Il s’agit du domaine d’octroi de certificat d’origine. L’article 23 de la décision 1/2005 prévoit que ce statut n’est pas octroyé à quiconque mais plutôt à une catégorie bien définie d’exportateur connu sous le nom d’exportateur agrée46. Ce dernier est celui qui effectue fréquemment des exportations de marchandises et qui offre à la satisfaction des autorités douanières toute garantie pour contrôler le caractère originaire des produits. Les parties contractantes disposent d’un pouvoir discrétionnaire pour soumettre l’octroi de ce statut à tout prétendant.

31- En définitive, et pour conclure, la déclaration en douane est un acte juridique soumis à des formalités complexes. Alors connu en droit administratif et en droit civil, le procédé de déclaration en matière douanière obéit à un régime propre dicté par des impératifs multiples liés à l’exigence de protéger l’économie nationale. Le caractère complexe du système déclaratif du droit commun a été contrebalancé dans le nouveau code par une procédure simple.

32- Etant une manifestation de la démocratie douanière, la déclaration est accouplée au contrôle pour former une des nouvelles espèces des inséparables qui tout en vivant rarement dans le calme et le silence sont bruyants et agités et dégagent couramment des cris métalliques aigus. Le contexte dans lequel est appliqué le système de la déclaration contrôlée n’est-il pas dans certains cas dominé par des accusations réciproques de tricherie et de corruption ? Alors que les véritables inséparables se nettoient mutuellement et se becquettent, les nouveaux inséparables (le déclarant et le vérificateur) mènent leur débat dans un climat aride chargé de soupçons et de tensions.

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L’HARMONISATION DE LA LEGISLATION DOUANIERE TUNISIENNE AVEC LA LEGISLATION DOUANIERE COMMUNAUTAIRE

Publié : 28 janvier 2011 | Auteur : tunisielibre | Classé dans : Non classé | Poster un commentaireBassem KARRAY

Maître-assistant à la Faculté

de Droit de Sfax

1-La législation douanière, premier rempart juridique de tout système et marqueur de son image, se trouve à l’heure de la mondialisation des échanges au carrefour de fonctions difficilement conciliables, surtout dans une conjoncture économique critique. Il s’agit de continuer à assumer la fonction de protéger et de sécuriser l’économie locale et d’œuvrer en même temps à l’accroissement des échanges en garantissant la célérité et l’égalité dans le traitement des opérations et des opérateurs de commerce international.

2-Depuis que l’ouverture économique est devenue une exigence à la quelle aucun pays ne peut se prétendre être exempté, le contenu de la législation douanière n’est plus souverainement déterminé par les instances étatiques mais plutôt déterminé par les instances qui commandent le droit aussi bien sur le plan régional que multilatéral. C’est ainsi que l’impératif de se doter d’une législation douanière compatible avec les standards internationaux découle de plusieurs instruments internationaux1 et régionaux dont notamment les accords d’intégration régionale.

3-La législation douanière, qui constituait un symbole de la souveraineté juridique, subit depuis quelques temps une remise en cause de certaines règles. Elle peut être entendue dans le sens le plus général comme toute disposition légale ou réglementaire applicable sur le territoire tunisien et ayant pour objet de régir les opérations d’importation et d’exportation2. Dans une acception plus restrictive de son objet, la législation douanière est l’ensemble des dispositions encadrant les opérations effectuées auprès des services de douane à l’occasion des opérations d’importation et d’exportation ainsi que toutes les dispositions ayant trait à déterminer les droits et les obligations des différents intervenants. Bien que la notion de législation douanière ait une portée large puisqu’elle a trait à toute règle ne figurant pas nécessairement dans le code des douanes, on limiterait notre étude aux règles prévues par le nouveau code des douanes tunisien (CDT) promulgué le 2 juin 20083. L’objectif de ce dernier est de renforcer la compétitivité de l’économie et de l’entreprise tunisienne à travers notamment la rationalisation des pouvoirs de l’administration et l’injection d’une dose de transparence dans les relations entre la douane et les usagers. Son adoption s’inscrit dans le cadre d’une refonte du droit tunisien destinée à répondre aux défis induit par les engagements régionaux découlant du partenariat euro-méditerranéen qui suppose, entre autres, une convergence normative.

4-Le phénomène de rapprochement de la législation douanière tunisienne avec le droit communautaire est préparé par l’histoire du fait que les premiers textes régissant la douane ont été adoptés sous le protectorat français. La législation douanière tunisienne était et reste aujourd’hui largement influencée par le droit français. La première législation douanière tunisienne promulguée le 3 octobre 1884 sous le protectorat français4 rompait avec une politique de perception des droits et des revenus de l’Etat qui reposa sur des usages et pratiques discriminatoires5. L’Etat français cherchait à l’époque à garantir un accès avec franchise des produits français sur le territoire tunisien ainsi que leur protection. Plus tard, tout en poursuivant l’objectif de construire un Etat moderne disposant de frontières inviolables en se dotant d’une législation protectionniste6, les rédacteurs du CDT de 1955 se sont également largement inspirés du droit français. L’architecture du CDT ainsi que son contenu étaient largement similaires à ceux du code des douanes français (CDF).

5-Bien que le code de 1955 ait été révisé à maintes reprises, il n’était pas purgé des imperfections multiples notamment d’ordre juridique qui le caractérisaient. Sa modification est devenue nécessaire depuis que la Tunisie a accéléré sa conversion aux principes de libre échange dès le début des années quatre-vingt-dix. De plus, l’UE a vigoureusement recommandé la Tunisie de rénover son cadre juridique en matière douanière dans le plan d’action voisinage de mai 2005, ainsi que dans les rapports annuels sanctionnant la mise en œuvre de la politique de voisinage7. Le point 19 du plan d’action voisinage prescrit l’exigence de poursuivre l’amélioration du fonctionnement des services des douanes en Tunisie, de simplifier et de moderniser la législation et les procédures douanières. Parmi les objectifs inscrits dont la réalisation doit s’effectuer à court terme, figure la révision du code des douanes sur la base des résultats d’une consultation menée parmi les utilisateurs en vue de le rapprocher des standards internationaux et du code des douanes communautaire (CDC)8. De même, le point 21 du plan d’action voisinage porte sur la nécessité d’élaborer et de mettre en œuvre une législation douanière compatible avec les normes internationales et communautaires.

6-La norme à laquelle le droit tunisien devait se rapprocher était durant des décennies le CDF. Ce dernier s’est progressivement convertit avec l’évolution de la construction européenne aux principes et règles prévus par le code des douanes communautaire promulgué le 12 octobre 19929. Ainsi, en s’inspirant du droit français le législateur tunisien se rapprochait indirectement des normes du droit communautaire. L’objectif de rapprochement serait inscrit depuis la conclusion de l’accord d’association du 17 juillet 1995 dans l’article 52 qui prévoit que la coopération vise à aider la Tunisie à rapprocher sa législation de celle de la Communauté. Désormais, la norme de référence à laquelle la législation douanière tunisienne doit se rapprocher est à la fois le CDF et le CDC. Ce dédoublement s’explique par la particularité du système de répartition de compétences au niveau européen entre l’Union et les Etats membres en vertu duquel toutes compétences non attribuées à l’Union reviennent aux Etats membres. De ce fait, le droit tunisien continue à s’inspirer du droit français dans les aspects non couverts par le droit communautaire (par exemple la répression douanière pénale) et tend en même temps à se rapprocher de la législation douanière communautaire dans les domaines attribués à l’Union européenne.

7-L’architecture générale du code de 2008 est largement similaire à celle de 1955. Curieusement le législateur n’a pas prévu des dispositions transitoires pour organiser les procédures douanières en suspens, ou la durée de validité des accords en vigueur lors de l’entrée en vigueur ou le cautionnement douanier en cours10. Les dispositions transitoires permettent de garantir la prévisibilité du droit en clarifiant la portée et l’étendue des nouvelles règles pour ses destinataires11. Elles amortissent le choc occasionné avec le passage d’une législation qui était restée inchangée pendant des décennies par une autre plus modernisée. Longtemps abritée sous une législation lui reconnaissant des méthodes arbitraires à l’égard des usagers et des pouvoirs insolites à l’égard du juge, l’administration des douanes ainsi que son environnement doivent s’adapter à une nouvelle donne commandée par l’essor des principes de l’Etat de droit, notamment par le tribunal administratif.

8-Les apports du code de 2 juin 2008 sont multiples. Ils touchent pratiquement tous les domaines couverts par l’ancien code : les règles de l’assiette, les régimes douaniers économiques et suspensifs, le rôle du juge, le réaménagement du droit de recours administratif, l’introduction des procédures simplifiées et la rationalisation des opérations de vérification… Dans sa préparation12, qui a duré presque huit ans, l’administration s’est référée, selon l’exposé des motifs, au code communautaire en vigueur, c’est-à-dire à celui de 1992, lequel faisait l’objet d’une révision ayant donné naissance à un code des douanes modernisé, promulgué quelques semaines avant le code tunisien13. Le nouveau code communautaire tend à rationaliser les procédures douanières en vigueur14 et à satisfaire à l’impératif de mieux légiférer en adoptant des règles moins complexes et mieux structurées, à travers la simplification des procédures. Dès lors, l’apparition concomitante du code tunisien et celui communautaire équivaut-elle à une convergence des méthodes de gouvernance administrative et des solutions juridiques touchant les droits des usagers à un traitement simplifié, fiable et sécurisant dans un contexte où la compétitivité d’un système juridique se mesure au prisme de la mise en œuvre de la règle de droit ?

9-Le législateur de 2008 a procédé à un réaménagement du régime déclaratif en vue de le rendre plus simplifié (I). Alors que la révision a touché les régimes douaniers, les apports demeurent nuancés comparativement aux évolutions connues en droit communautaire (II). Longtemps fragilisés par une législation singulière, les droits des opérateurs semble être renforcés par la consécration d’un droit de recours administratif leur permettant de faire valoir leur cause devant une commission administrative dénom-mée la commission de conciliation et d’expertise douanière (III).

I- LE REAMENAGEMENT DU REGIME DECLARATIF

10-L’émergence d’un régime dérogatoire par l’effet de conclusion des accords d’intégration régionale a conduit le législateur tunisien à simplifier le régime de déclaration (A) et à moderniser le traitement électronique des déclarations (B).

A- La simplification du régime déclaratif

11-Le droit tunisien consacre le système de « la déclaration contrôlée » qui confie à l’opérateur l’entière responsabilité, sous réserve de contrôle, d’établir l’acte permettant d’appliquer à la marchandise importée la réglementation en vigueur selon qu’elle soit mise pour la consommation intérieure ou placée sous un régime douanier économique ou suspensif quelconque. Ce système est enraciné dans le droit positif tunisien puisque le décret réglementant les douanes et les monopoles d’Etat du 3 octobre 188415 l’avait prévu.

12-Dans le souci de simplifier les procédures de déclaration, le nouveau code tunisien a institué des procédures simplifiées dans son article 11816. Ce droit n’est pas accordé à quiconque mais à des opérateurs exerçant dans des secteurs économiques spécifiques ou effectuant certaines opérations d’importation ou d’exportation. Il s’agit d’autoriser, entre autres, au bénéficiaire que sa marchandise soit placée sous un régime douanier sur la base d’une déclaration simplifiée pouvant ne prévoir que quelques énonciations et non assorties de tous les documents d’accompagnement, lesquels seront présentés dans une déclaration complémentaire. L’octroi de ce régime est laissé à la discrétion des services de douane17. Il est accordé, selon l’article 118.6, en vertu d’une convention entre les deux parties, l’administration et l’opérateur18. Alors que le CDC ne consacre qu’un seul type de déclaration simplifiée19, le CDT prévoit que les procédures simplifiées prennent trois formes : déclaration initiale estimative, simplifiée ou globale qui font l’objet d’une déclaration complémentaire20. Bien que présenté à deux dates différentes, mais portant sur une même opération, la première déclaration ainsi que la déclaration complémentaire constituent un acte unique et indivisible.

13-La déclaration en douane et les documents qui y sont joints21, revêtent selon l’article 111.4 un caractère unique et indissociable. La déclaration serait déclarée irrecevable par les autorités douanières lorsqu’elles relèvent des irrégularités dans les énonciations et/ou la non production de certains documents exigés. Une fois enregistrée, la déclaration ne peut pas être modifiée ni annulée. Toutefois, le code reconnaît la possibilité de rectification et d’annulation dans des cas limités22. Son exercice est, à l’instar du droit communautaire, triplement conditionné23. Il doit intervenir avant l’octroi de la main levée des marchandises et à conditions que les services de douane n’aient pas constaté l’inexactitude des énonciations de la déclaration ni informé le déclarant de leur intention de procéder à un examen des marchandises24. Cette disposition, quoique profitable au déclarant, peut être à l’origine de complicité visant à éluder le paiement des pénalités. Quant à l’annulation, elle ne peut être déclarée par les services de douane que sur demande du déclarant et dans des cas limitativement énumérés par l’article 117.2. En tout état de cause, la décision d’annulation ne peut pas être prononcée après l’octroi de la mainlevée des marchandises ou lorsque l’administration a procédé déjà à l’examen des marchandises25.

14-Outre, la consécration du droit d’être entendu avant qu’une mesure ne soit prise à l’encontre du contribuable, le droit communautaire exige que la main levée doive être accordée aussi tôt que possible. La main levée rapide doit être érigée en une règle générale lorsque le déclarant fournit à l’avance les informations nécessaires pour effectuer les contrôles d’admissibilité des marchandises. Il est également possible d’accorder la main levée des marchandises litigieuses non prohibées sous caution solvable, ou sous consignation d’une somme qui peut s’élever au double du montant des droits et taxes présumés compris. Même si la marchandise est prohibée, l’administration des douanes peut accorder à l’opérateur sur demande ou sur initiative de l’administration la main levée sous caution solvable, ou sous consignation d’une somme qui peut s’élever au montant de leur valeur estimée par les services des douanes. La main levée peut être ordonnée par le juge, en cas de procès, avant même de se prononcer sur l’affaire moyennant caution solvable ou consignation d’un montant égal à la valeur desdites marchandises26. Cet article dresse les différentes mesures qui peuvent être prises par les tribunaux compétents.

15-Bien que les avancées en matière de simplification des déclarations douanières soient importantes27, les nouvelles dispositions ne retiennent pas la bonne foi du déclarant comme principe dans le cas où une dette douanière naît par suite au non respect de la législation douanière par négligence. L’article 381 ne retient pas la bonne foi en cas d’omission ou d’irrégularité. Cependant, le nouveau CDC de 2008 consacre le principe de la bonne foi du déclarant28.

B- Vers l’extension de la place de l’électronique dans le

traitement des déclarations

16-Alors que l’ancien code prévoyait un principe selon lequel la déclaration en douane doit s’effectuer par écrit29 ou verbalement30, le nouveau code a prévu dans son article 111 que la déclaration peut être effectuée également par moyen informatique ou électronique31. L’admission de l’outil informatique remonte, en réalité, en droit tunisien à l’année 1981, date de modification des dispositions de l’ancien code. La voie informatique ou électronique n’est pas érigée en une règle générale. Cependant, le nouveau code communautaire32 n’admet la déclaration sur support papier qu’à titre exceptionnel. Outre ces deux formes de déclaration, le CDC reconnaît dans son article 107.2 la déclaration en douane par tout autre acte33. Avec le nouveau code, la place de l’électronique est confortée. Il est reconnu de déposer certains documents douaniers d’une manière électronique34, de procéder aux paiements électroniques des prélèvements requis et d’authentifier les documents à caractère douanier par une signature électronique35.

17-Les douanes sont affrontées aujourd’hui aux problèmes liés à leur attachement aux documents imprimés qui s’avèrent inutilement lourds et inadaptés dans un contexte commercial multilatéral reposant sur la technologie de l’information36. Le recours à des systèmes différents de traitement douanier de l’information dans la zone euro méditerranéenne37 prive toute communication entre ces systèmes. L’émergence d’un espace sans frontières exige une reconnaissance du principe des déclarations électroniques et de l’interopérabilité entre les systèmes. Il paraît nécessaire de mettre en place une procédure pan-euro-méditerranéene aux entreprises exerçant leur activité dans plusieurs Etats38. Consciente de l’exigence d’impliquer les pays de voisinage dans son programme douane 2008 -2013, l’Union a inséré une clause d’ouverture permettant à ces pays de profiter de l’assistance financière, technique et humaine européenne. Ce programme prévoit un cadre juridique et financier destiné, entre autres, à augmenter la compétitivité des entreprises européennes en accélérant les régimes douaniers partiellement par la création d’un cadre européen informatisé sans papier.

18- L’article 5 du CDC témoigne du passage vers l’adminis-tration électronique puisqu’il impose que tout échange de données, de documents d’accompagnement de décisions et de notes opéré entre autorités douanières requis en vertu de la législation douanière doit être effectué en utilisant le procédé informatique de traitement des données. La promotion d’un environnement sans papier pour la douane et le commerce contribuera à l’évolution des échanges par la réduction des coûts. Il est ainsi impératif de se doter d’un cadre législatif comparable à celui du CDC en vertu duquel les opérations douanières et commerciales doivent être gérées électroniquement. D’ailleurs, l’article 2.3 du CDC prévoit que la commission encourage l’interopérabilité des systèmes douaniers électroniques avec les systèmes douaniers des pays tiers ou des organisations internationales et l’accessibilité des systèmes douaniers électroniques pour les opérateurs économiques des pays tiers, en vue de créer au niveau international un environnement sans papier pour au tant que les accords internationaux le prévoient et sous réserve de modalités financières adéquates.

19-Le passage à l’administration électronique au niveau européen39 impose au législateur tunisien d’aligner son dispositif interne en vue d’assurer un niveau équivalent tant du traitement des informations que du contrôle douanier. L’UE et les pays méditerranéens se doivent de mettre en place des systèmes douaniers électroniques sûrs, intégrés, interopérables et accessibles, à l’image de celui prévu au niveau européen pour l’échange des données figurant dans les déclarations en douane et dans les certificats ainsi qu’à l’échange d’autres informations pertinentes40.

20- Sur d’autres plans, la déclaration poursuit une fonction importante puisqu’elle permet d’assigner la marchandise importée à un régime douanier. Relativement aux régimes douaniers existants, le code de 2008 n’a apporté que des améliorations plutôt nuancées.

II- LES APPORTS NUANCES EN MATIERE DES REGIMES DOUANIERS

21-L’encadrement juridique des régimes douaniers reste particulièrement dominé par la multiplicité des régimes puisque le nouveau code n’a pas procédé à une fusion de certains régimes similaires (A). Mais, pour autant, il a apporté des simplifications au sujet de leur gestion (B).

A- Le maintien de la multiplicité des régimes

22-S’inspirant du droit communautaire, le législateur a déterminé dans l’article 138.1 la vocation ou la fonction des régimes suspensifs et des régimes douaniers économiques. Il s’agit de permettre le stockage, la transformation, l’utilisation ou la circulation des marchandises en suspension des droits de douane et des taxes intérieures exigibles ainsi que de tout autre droit ou taxe dont sont passibles ces marchandises.

23-Contrairement au nouveau CDC, certains régimes douaniers dans le CDT n’ont pas été fusionnés ainsi que leur nombre n’a pas été réduit. L’harmonisation des régimes ainsi que leur réduction à ceux qui sont économiquement justifiés permettrait d’améliorer la compétitivité de l’économie et de l’entreprise. Selon l’article 135 du CDC de 2008, les marchandises peuvent être placées dans l’une des quatre catégories de régimes particuliers. Il s’agit de régimes de transit (le transit externe et le transit externe), de stockage (le dépôt temporaire, l’entrepôt douanier et les zones franches), d’utilisation spécifique (l’admission temporaire et la destination particulière) et de transformation (le perfectionnement actif et le perfectionnement passif). Tout en reprenant l’essentiel de ces régimes, le CDT ne les a pas classé suivant un critère fonctionnel. Cette méthode a débouché sur l’éparpillement des régimes portant sur une même opération. La clarté du droit est liée non seulement à la qualité de rédaction des textes mais également à leur présentation matérielle. La complexité de la matière douanière impose la classification des régimes douaniers suivant un critère thématique.

24-En réalité, le législateur tunisien s’est conformé au CDC de 1992 qui était en vigueur lors de la préparation du code de 2008. La présentation retenue ignore les similitudes de certains régimes et n’exclue pas ainsi les interférences. Une classification nouvelle suivant le critère fonctionnel semble être plus intelligible puisqu’elle permettrait de regrouper deux ou plusieurs régimes similaires. D’ailleurs, le nouveau CDC de 23 avril 2008 procède par une classification fonctionnelle.

25-La simplification des régimes à travers l’adoption des règles communes applicables à tous les régimes complétées par un ensemble de règles applicables à chaque catégorie de régime est requise afin que l’opérateur puisse choisir le régime adéquat. La complexité peut déboucher sur des erreurs de choix, ce qui accroît le contentieux tant de recouvrement que de remboursement des droits payés à l’occasion de placement d’une marchandise dans un régime déterminé. La régularisation des régimes suspensifs et des régimes économiques prévue par l’article 149 consiste dans la réaffectation des marchandises qui passent d’un régime à un autre en fonction des travaux à entreprendre.

B- La simplification relative des régimes douaniers

26-A travers le nouveau code, le législateur a cherché la simplification du régime de transit41 en le définissant et en reconnaissant la possibilité d’adoption des procédures simplifiées42. Le législateur a également défini le régime de transbordement et de cabotage.

27-Le nouveau code a abandonné l’ancienne classification des entrepôts douaniers, en entrepôt réel, fictif, spécial et industriel, en faveur d’une classification, retenue également par le nouveau CDC43, suivant la nature publique ou privé de l’entrepôt44. Autrement dit, le critère de distinction retenue est l’ouverture ou non au large public. Le régime de l’entrepôt peut être ainsi utilisé pour les activités de stockage de marchandises par toute personne, lorsqu’il s’agit d’entrepôt public, ou du titulaire d’une autorisation d’entrepôt douanier, lorsqu’il s’agit d’entrepôt privé. L’entrepôt public45 est concédé aux municipalités, aux chambres de commerce et d’industrie et aux entreprises publiques ayant la forme sociétaire, ce qui est de nature à exclure les établissements publics non administratifs considérés comme des entreprises publiques46. L’entrepôt privé pour le compte d’autrui réservé à quiconque dont la profession se rattache principalement ou accessoirement à l’activité de stockage diffère l’entrepôt privé particulier affecté exclusivement aux entreprises pour leur usage propre en vue de stocker des marchandises qu’elles revendent ou mettent en œuvre à la sortie de l’entrepôt. Les modalités de gestion ont été assouplies.

28-La création d’une sous catégorie d’entrepôt, qualifié d’entrepôt privé et ouvert aux personnes physiques et morales, constitue un apport considérable du nouveau code47. Les personnes éligibles à l’octroi des entrepôts sont soit des personnes physiques ou morales ayant comme profession principale ou accessoire le stockage des marchandises pour le compte d’autrui soit aux entreprises pour leur usage exclusif.

29-Le régime d’admission temporaire est redéfinit suivant les termes retenus par le CDC48. Désormais, il ne peut être utilisé que si les marchandises ne subissent aucune modification autre que celle exigée par suite à une dépréciation normale occasionnée par l’usage autorisé sous ce régime49. En plus, le bénéficiaire de ce régime n’est plus tenu de présenter l’acquit-à-caution. La déclaration en douane d’admission temporaire tient lieu.

30-Les régimes de transformation se caractérisent par leur éparpillement puisque leurs dispositions s’étendent des articles 192 à 232 et de 243 à 260. Il sont au nombre de cinq : transformation pour l’exportation totale, transformation pour l’exportation partielle, transformation pour le marché local, le perfectionnement actif50 et le perfectionnement passif. Ces régimes présentent des similarités multiples. Même si le régime de transformation pour l’exportation totale et à celui du perfectionnement actif concernent des marchandises destinées principalement à l’exportation, ils diffèrent quant à l’origine des marchandises éligible à ces deux régimes. Alors que le premier est ouvert aux marchandises tunisiennes, le deuxième est ouvert aux marchandises importées en vue de les réexporter. Le régime de transformation pour le marché local et le régime de perfectionnement passif se convergent puisque la marchandise soumise à ce régime serait mise en consommation. Pour l’activité de transformation, les régimes pouvant être concernées sont : la transformation sous douane, le perfectionnement actif et le perfectionnement passif.

31-Ne faisant pas preuve de rapprochement au nouveau code communautaire en matière des régimes douaniers, le législateur tunisien a, par contre sur d’autres plans, repris certaines exigences élémentaires touchant aux droits des opérateurs économiques face à une administration disposant des prérogatives redoutables. Il s’agit de restructurer le droit de recours administratif.

III- LA RESTRUCTURATION DU DROIT DE RECOURS ADMINISTRATIF

32-Le recours administratif est une modalité de règlement d’un litige né à l’occasion de l’application de la législation douanière. Son exercice obéit à certaines exigences procédurales (A) ainsi que son domaine est limité aux contestations portées sur les éléments d’assiette des droits de douane (B).

A- Les modalités d’exercice du droit de recours

33-L’exigence de transparence administrative, corollaire de la bonne gouvernance administrative, implique la reconnaissance aux opérateurs outre un droit de recours administratif contre toute décision des autorités douanières, un droit d’être entendue avant qu’une mesure défavorable ne soit prise à son encontre51. En contrepartie du renforcement des pouvoirs de contrôle de l’administration douanière, il est indispensable de mettre en place un droit de recours qui peut jouer le rôle d’une soupape limitant le volume du contentieux porté devant les juridictions.

34-L’ancien code de 1955 prévoyait que le comité supérieur du tarif des douanes, institué par l’article 21, tranchait toute contestation au moment de la vérification des marchandises relatives aux énonciations de la déclaration touchant à l’espèce, à l’origine ou à la valeur et où le déclarant n’accepte pas les appréciations du service. Bien que ce dispositif ait marqué une avancée par rapport au décret de 188452, il ne présentait pas, toutefois, les garanties les plus élémentaires aux opérateurs puisque l’article 92 n’a rien prévu au titre de sa saisine et des procédures à suivre ainsi qu’à ses conclusions. Avec le nouveau code, le législateur a refondu l’exercice du droit de recours en créant une commission de conciliation et d’expertise douanière (CCED) par le titre 16 du nouveau code.

35-L’article 122 du code du 2 juin 2008 prévoit que la saisine de la CCED doit intervenir au moment de vérification de la marchandise lorsque le déclarant n’accepte pas l’appréciation des services de douanes relatives à l’espèce, à l’origine et à la valeur53. Les conclusions non contestées rendues par la commission au terme de son examen peuvent se servir selon l’article 123 comme fondement pour appliquer les droits, taxes et autres mesures douanières. La saisine de la commission peut intervenir alors que les marchandises se trouvent dans les aires et les magasins douaniers ainsi qu’après l’octroi de la main levée puisque les services de douane peuvent procéder à un contrôle a posteriori des déclarations et des documents commerciaux relatifs aux marchandises. Si le contrôle révèle de fausses énonciations, l’affaire peut être portée devant la CCED. La saisine de la CCED ne peut en principe intervenir qu’en cas d’importation légale, mais rien n’empêche que le juge ordonne sa saisine pour avis en cas d’importation illégale.

36-Si la composition de la CCED54 ainsi que le caractère contradictoire de la procédure55 laissent croire a priori qu’elle est de nature juridictionnelle, la nature consultative des conclusions qu’elles adoptent au terme de son examen permet de la qualifier de com-mission administrative. Elle est qualifiée en droit français d’autorité indépendante de l’administration56. La commission dispose pour autant d’une compétence décisionnelle puisqu’elle peut émettre une décision non susceptible de recours uniquement lorsqu’elle se considère incompétente57. Elle peut rendre, par ailleurs, des offres de règlement des litiges soumises à l’entière discrétion des parties. De plus, l’accord intervenu entre les parties pendant l’examen de l’affaire dessaisi la commission58. Dans ses conclusions, la CCED peut révéler l’existence des infractions relatives aux déclarations en douane. Aucune infraction ne sera établie si les divergences ne touchent que des points de droit. Dans ce cas, le déclarant procède au paiement des droits requis à moins que l’administration ne décide d’ester en justice. Les conclusions qui font apparaître l’inexistence d’infraction atténuent considérablement la force probante des procès verbaux qui valent jusqu’à inscription du faux. Cependant, si elle révèle des inexactitudes ou des omissions concernant des éléments de fait, l’infraction est ipso facto constituée. Dans ce cas, ses conclusions corroborent la position de l’administration puisqu’elles peuvent s’en prévaloir comme un moyen de preuve.

37-L’article 417 du CDT reconnaît aux parties du litige de saisir le tribunal compétent dans un délai d’un mois et ce à partir de la date de notification des conclusions de la CCED. Même si cet article prévoit l’obligation de joindre le rapport des résultats des travaux de la commission au dossier de l’instruction, les conclusions matérielles et techniques qu’il contient ne lient pas le tribunal59. Le juge compétent peut ordonner de refaire l’expertise en désignant trois experts judiciaires parmi ceux qui figurent sur les listes établies pour chaque chapitre du tarif des droits de douane à l’importation60. Le législateur tunisien n’a pas reconnu au juge la technique de renvoi devant la commission avec une autre formation lorsqu’il relève que l’expertise était irrégulière ou lorsqu’il se considère insuffisamment informée ou lorsqu’il n’admet pas les contestations faites61. Le législateur lui a accordé la plus grande liberté de choisir les experts judiciaires.

B- Le domaine d’exercice du droit de recours

38-Le droit de recours exercé devant la CCED concerne les éléments d’assiette des prélèvements douaniers. Il s’agit de l’espèce, la valeur et l’origine. Avant la promulgation du code de 2008, le législateur a procédé à la révision de l’article 26 du code de 1955 relatif à la valeur en douane par la loi du 7 août 2001. Cette modification qui est intervenue alors que l’administration commençait à préparer sa réforme du CDT s’expliquait par l’arrivée du terme du délai fixé par l’accord portant sur la mise en œuvre de l’article VII du GATT 1994. Cette révision a rompu avec la législation antérieure qui accordait à l’administration des douanes un pouvoir discrétionnaire étendu au détriment des droits des opérateurs économiques.

39-En ce qui concerne l’origine62, les dispositions de l’article 25 de l’ancien code sont devenues depuis 1995 incompatibles avec le 4ème protocole annexé à l’accord d’association. Ces mêmes dispositions recevraient application pour les importations non originaires de l’Union européenne, sous réserve des dépositions conventionnelles spécifiques. L’article 21 nouveau de CDT reconnaît qu’il a y lieu en matière de définition de l’origine de tenir compte des règles spéciales prévues par les accords internationaux conclus par la Tunisie avec certains pays ou groupe de pays. Le législateur de 2008 a préféré insérer une liste exhaustive des produits entièrement obtenus dans un pays, alors qu’il aurait pu simplement renvoyer à un décret ou un arrêté pouvant être périodiquement actualisé63. Relativement aux produits dans la production desquels sont intervenus plusieurs pays ou territoires, ils sont considérés comme originaires de celui où ils ont subi une transformation substantielle64. Ce critère diffère de celui retenu par le nouveau CDC, qui a élu comme critère, la dernière transformation substantielle. Celui-ci se confond avec l’acquisition de propriété et de compositions spécifiques propres que le produit ne possédait pas auparavant65.

40-En matière de preuve de l’origine, l’article 21.4 du CDT accorde aux services de douane en cas de doute la prérogative de solliciter des justifications complémentaires à celle déjà produites. Curieusement le décret n° 2009-401 relatif à la détermination de l’origine des marchandises conformément au critère de la transformation substantielle a durci le degré de doute puisqu’il exige qu’il soit sérieux66. Le législateur communautaire impose, quant à lui, que le doute doit être raisonnable et que les pièces complémentaires doivent être nécessaires pour s’assurer de l’indication de l’origine. Notons qu’en matière de valeur en douane, l’article 35 nouveau du CDT relatif à la valeur en douane exige que les services de douane ne peuvent solliciter des justificatifs complémentaires pour prouver l’exactitude de la valeur déclarée que s’ils ont « des raisons de douter de la véracité ou de l’exactitude des renseignements ou documents relatifs à la valeur transactionnelle ». Encore, et même si l’importateur a fourni des justificatifs complémentaires, la valeur transactionnelle ne sera déclarée inacceptable que si les services de douane ont des doutes raisonnables. Les droits des opérateurs économiques sont dans les textes manifestement améliorés.

42-Sur d’autres plans, le souci de s’aligner sur le droit communautaire s’est accompagné par des pratiques émanant de l’administration des douanes qui semblent sacrifier de l’une des manifestations de la souveraineté juridique. La direction générale de douane s’est permise de diffuser par une note commune67 un extrait du JOCE comportant la publication d’un règlement de la Commission en vue d’informer le public tunisien de l’évolution de l’état du droit communautaire68. Les notes communes doivent, selon le nouvel article 13 du CDT, se contenter de fixer les dispositions pratiques pour l’application des droits de douane exigibles conformément aux dispositions en vigueur. De plus, le journal officiel de la république tunisienne constitue la seule source officielle de l’information juridique.

43- Pour conclure, le nouveau CDT marque plusieurs avancées par rapport à celui de 1955 qui a artificiellement survécu dans un système ayant connu un profond changement. Néanmoins, il ne suffit pas que le droit change de contenu, mais encore faut-il que les hommes changent de méthodes et de pratiques. Le défi de la modernisation du pays ne saurait être levé uniquement par l’harmonisation de la législation douanière. L’ouverture est plus qu’une norme à adopter, elle est plutôt une conviction à intérioriser tant dans les pays du nord que du sud. L’abandon tardif d’un système et son remplacement par un autre plus rénové doit s’accompagner par l’appropriation progressive d’une culture transparente à travers, entre autres, la conclusion d’un pacte de sincérité et de responsabilité entre tous les intervenants.

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L’accord d’association Tunisie – Union européenne et le processus de démocratisation en Tunisie

Publié : 21 janvier 2011 | Auteur : tunisielibre | Classé dans : Non classé | 1 commentairePar

Jinan Limam

Assistante à  la Faculté de Droit de Sfax

 

Dans ses tentatives pour constituer une puissance cohérente avec une identité propre et visible au sein du concert international, l’UE a choisi de mener une «politique étrangère de projection »¹ qui consiste à diffuser à l’extérieur du territoire communautaire une influence politique, économique et culturelle.

Le terme de projection implique « une sorte d’agression de l’Union européenne projetant ou essayant de projeter à l’extérieur ses valeurs en utilisant les moyens de pression dont elle dispose : reconnaissance de nouveaux Etats ou de gouvernements ; attribution ou retrait d’aides ; conclusion, suspension ou extinction d’accords internationaux ; application de sanctions économiques »².

Parmi les objectifs de l’UE, fixés dans le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, figure d’ailleurs en bonne place la promotion des valeurs de l’UE au sein de l’Union elle-même et sur le plan international³. La projection de l’acquis communautaire en matière des droits de l’homme et de la démocratie se traduit par son intégration dans la coopération au développement, la politique commerciale et la politique étrangère et de sécurité commune.

Avec ses voisins méditerranéens, l’UE est déjà engagée dans un dialogue global, entamé au niveau multilatéral, lors de la Conférence de Barcelone en 1995⁴, et au niveau bilatéral par la conclusion des accords d’association⁵. Ces deux niveaux complémentaires de partenariat établissent un dialogue politique étroit visant la sécurité et le respect commun de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit, un dialogue économique et commercial visant la réalisation d’une zone de libre échange d’ici 2010, et cela dans la perspective de participation au marché intérieur de l’Union élargie et un dialogue social et culturel visant le développement des échanges humains entre les deux rives de la Méditerranée. La perspective d’un tel processus est l’alignement de la législation nationale sur l’acquis communautaire ce qui revient concrètement pour la Tunisie et les autres partenaires de se plier aux règles posées par l’Europe.

Le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales représente une dimension essentielle dans le dialogue engagé entre l’UE et la Tunisie à la fois dans le contexte régional du processus de Barcelone et dans l’accord d’association conclu entre la Tunisie et l’UE en 1995 et entré en vigueur le 1 mars 1998⁶. Et c’est là l’innovation de cet accord de la « seconde génération » par rapport à celui de la génération précédente, qui avait une vocation exclusivement économique⁷.

L’insertion de cette dimension relative à l’importance du respect de certaines valeurs communes revêt une fonction essentielle, celle d’ «éveiller l’attention sur les atteintes aux droits de l’homme par le passage du niveau national au niveau international, et d’en faire un objet légitime des relations réciproques »⁸. La fin du monde bipolaire a en effet insufflé une nouvelle dynamique aux entreprises de démocratisation, les dispositifs internationaux- politiques ou économiques- visant à inciter les Etats à acquérir le label démocratique connaissent une véritable explosion⁹. D’ailleurs, en Méditerranée, l’Union européenne est désormais concurrencée dans son projet de démocratisation « en douceur », par les Etats Unis d’Amérique qui ont lancé en 2004 leur projet de réforme du « Grand moyen orient élargi»¹⁰.

Si la politique extérieure européenne vise à partager «cette communauté de valeurs » avec ses voisins méditerranéens, c’est parce que la démocratie, le respect des droits de l’homme et l’Etat de droit¹¹ ainsi que le pluralisme sont autant de conditions préalables à la stabilité politique et à un développement socio-économique pacifique et durable de ces Etats¹². Cette interdépendance horizontale entre le développement, la libéralisation économique et le libéralisme politique est étayée par une interdépendance verticale, la stabilité et la prospérité des Etats du sud de la Méditerranée sont en fait étroitement  liées à celles de l’UE¹³. Cet espace de coopération est ainsi inscrit, non seulement dans la géographie et dans l’histoire, il est en plus obligatoire car vital. Cette sensation d’interdépendance est le fondement même de la nouvelle politique de voisinage¹⁴.

Dans cette perspective l’ambition de projection recèle en vérité un profond souci de protection. La représentation de l’UE comme un point à partir duquel se développe un rayonnement “civilisateur” peut en cacher une autre plus défensive où l’image de l’ennemi «étranger » y est importante et dans laquelle l’UE « se perçoit plus comme un sanctuaire dont les marches sont à défendre »¹⁵. En effet le meilleur moyen pour l’Europe de se protéger contre les périls venus de son voisinage du Sud notamment l’immigration et le terrorisme est la création au sein même de cette zone d’une aire de prospérité fondée sur une sorte de « sécurité démocratique »¹⁶. Cette vision de la démocratie comme facteur de sécurité a été accentuée surtout depuis les attentats du 11 septembre 2001. La dimension libératrice du changement de régime a cessé d’occuper le premier rang des bienfaits de la démocratie pour céder la place à sa dimension sécuritaire¹⁷.

L’UE semble en effet déterminée à proposer son aide, financière notamment en contrepartie de progrès concrets dans le respect de certaines valeurs communes et la mise en œuvre effective des réformes politiques, économiques et institutionnelles. Par cette conditionnalité politique¹⁸, l’Union semble défendre un idéal démocratique dont la finalité ultime est de provoquer et/ou encourager la transition démocratique dans les Etats associés, dans une tentative de généraliser le modèle de société politique démocratique, incarnée par l’Union elle-même¹⁹.

Pour le partenaire européen, la Tunisie est un modèle de réussite économique et social car dans ces domaines l’alignement sur la législation européenne est assez bien accepté et engagé. Seul ombre au tableau demeure la situation des droits de l’homme et des valeurs démocratiques. Les réformes dans ce domaine progressent au ralenti.

A l’instar des autres Etats arabes, la Tunisie se montre en effet récalcitrante pour engager des réformes politiques démocratiques, estimant que ces questions relèvent exclusivement de sa souveraineté et ne peuvent par conséquent faire l’objet d’une concertation diplomatique avec le partenaire européen. La Tunisie a, à maintes reprises, fustigé le discours moralisateur voire même messianique de l’Union et de ses Etats.

Si la démocratisation et le respect des droits de l’homme constituent constamment la pomme de discorde dans les relations de l’Union avec la Tunisie ainsi qu’avec tous les partenaires arabes ²⁰, c’est notamment en raison d’une différence fondamentale d’approche et d’une différence sur l’ordre des priorités dans les réformes.

Bien que l’Union européenne insiste sur le caractère «commun » de ces valeurs et s’attache à rappeler qu’un consensus international est établi de longue date, selon lequel «les droits de l’homme et les libertés fondamentales sont universels, indivisibles et interdépendants »²¹, l’approche de la Tunisie et des autres partenaires arabes semble ambiguë à ce sujet.

Le rapport du PNUD sur le développement humain dans le monde arabe paru en 2002 a tiré la sonnette d’alarme sur l’état des libertés dans le monde arabe. Ces pays²² souffrent en effet d’un déficit de liberté.

Cela se traduit par de mauvais résultats en termes de gouvernance et de libertés fondamentales. Le rapport conclut qu’une réforme et une consolidation en profondeur de la gouvernance, le renforcement des libertés politiques et économiques et l’amélioration de la participation du public représentent trois éléments essentiels pour parvenir à un développement économique, social et humain durable. Les pays arabes se situent nettement au-dessous de la moyenne mondiale pour l’ensemble des six indicateurs de gouvernance utilisés dans le rapport qui sont : la qualité des institutions, la corruption, le respect de l’Etat de droit, le poids de la réglementation, l’efficacité du gouvernement, l’instabilité politique ; exception faite du respect de l’Etat de droit où ils réussissent à être légèrement au-dessus de la moyenne²³.

Tel le dieu Janus, et comme tout régime politique, le régime tunisien, offre deux visages²⁴. Le premier revêt un aspect formel (qui englobe l’aspect procédural/institutionnel /normatif), quant au deuxième, il implique les conduites et les comportements régulés des acteurs politiques que l’on présume conformes à ce cadre réglementaire. Cette distinction subtile est utile pour réfléchir sur la dynamique et l’authenticité des réformes en Tunisie.

Pour mesurer l’authenticité d’une progression démocratique, il ne faut pas en effet se contenter des seuls indices institutionnels relatifs à la mise en place d’un système de pouvoirs équilibré ou la tenue d’élections libres et concurrentielles et l’existence d’un Etat de droit, il convient de prendre en considération également les règles du jeu et l’environnement démocratique : tel l’existence d’une législation protectrice des libertés fondamentales, le renforcement de la société civile et la sincérité des acteurs politiques en cause²⁵. En substance, les exigences sont celles d’un fonctionnement de la démocratie dans les textes et dans la pratique.

Par ailleurs, toute démocratisation implique dans un premier temps une transition démocratique. Le concept de transition désigne «l’intervalle entre un régime politique et un autre. Cela signifie, que la transition définit un laps de temps délimité à chaque extrémité par l’existence d’un régime politique présumé stable, c’est un processus à travers lequel les nouvelles règles du jeu politique sont produites et acceptées avant de pouvoir donner lieu à un nouvel ordre politique »²⁶.

Dans cette perspective le changement du pouvoir survenu en Tunisie le 7 novembre 1987 marque la fin d’un régime et l’avènement d’un autre sans pour autant être marqué par une rupture violente et brutale avec le pouvoir politique précédent. Mais peut-on considérer ce changement politique comme le déclencheur d’une transition démocratique ?

Dès son établissement, le nouveau pouvoir s’est attaché à mettre en exergue la nature démocratique du nouveau régime politique. Cela s’est manifesté au niveau de la déclaration du 7 novembre 1987²⁷ et au niveau du pacte national, élaboré le 7 novembre 1988²⁸. Parmi les autres signes d’ouverture politique on peut mentionner : la révision de la Constitution du 25 juillet 1988, qui a notamment modifié l’article 39, mettant ainsi fin à la présidence à vie instaurée suite à la révision de 1975; la suppression de la Cour de sûreté de l’Etat et l’emploi de procureur général de la République; la loi organique sur les partis politiques²⁹ puis leur Constitutionnalisation dans l’article 8 ³⁰ ; la modification du code électoral³¹ pour «permettre » l’accès des partis d’opposition à la chambre des députés ; la création d’un Conseil constitutionnel par le décret de 1987, puis sa constitutionnalisation en 1995 ; l’adoption d’une loi organique relative à l’installation des organisations non gouvernementales en Tunisie³²…

Cependant un changement de pouvoir ne peut conduire à une transition démocratique que si le nouveau pouvoir en place est issu d’élections concurrentielles, librement et équitablement disputées et conduites dans un contexte général de respect des libertés publiques. Les élections qui remplissent ces critères sont en effet une condition essentielle à l’avènement d’un régime démocratique. Elles constituent le premier maillon sans lequel une démocratie ne peut exister.

Or tette condition préalable fait défaut, ainsi et pour ces motifs, on peut légitimement réfuter l’emploi de la notion « transition démocratique » dans l’étude du cas de la Tunisie, bien qu’elle soit fréquemment employée dans les documents préparés par les instances européennes relatifs à la Tunisie³³. D’autres expressions moins euphoriques telles « réformes démocratiques » ou « processus de démocratisation » seront privilégiés dans cette étude. Elles traduisent mieux le caractère fragmentaire de la démocratisation et la persistance des difficultés dans ce domaine, ce qui place la Tunisie toujours dans une phase pré-démocratique.

A l’évidence le contexte politique national présente une importance capitale pour les possibilités et les limites des mesures européennes visant à favoriser l’Etat de droit, la démocratie et les droits de l’homme. Cependant même lorsque le processus de démocratisation paraît surtout mu par des facteurs internes, il importe de prendre en considération les incitations, contraintes et mécanismes de transmission extérieurs qui peuvent entrer dans des interactions stratégiques cruciales³⁴. En effet « la frontière entre facteurs externes et internes n’est donc pas étanche et la mondialisation, qui ne cesse de faire reculer la souveraineté, la rend chaque jour un peu plus poreuse »³⁵.

Si on essaye d’évaluer le niveau du processus de démocratisation en Tunisie, tout en ayant à l’esprit la palette des moyens déployés par l’Union européenne à travers le lien de l’association, peut-on dire que ces instruments ont pu d’une façon optimale effectivement appuyer le processus de démocratisation en Tunisie ?

Bien qu’il soit prématuré de trancher de façon définitive sur la pertinence ou l’échec de l’apport de l’UE aux réformes démocratiques en Tunisie, puisqu’il s’agit d’un projet en cour de réalisation, force est de constater que le temps de la démocratisation serait un temps long.  En effet, malgré l’appui aussi bien politique que financier à la démocratisation (I), les réformes démocratiques sont lentement et difficilement amorcées (II).

SECTION I

LA CONDITIONNALITE POLITIQUE, VECTEUR DES REFORMES DEMOCRATIQUES

La conditionnalité  peut être définie comme l’usage d’instruments politique, diplomatique et économique pour influencer les politiques internes et externes d’un Etat tiers³⁶. Bien que la conditionnalité ait toujours existé dans les relations internationales, son application systématique par l’Union européenne dans ses relations extérieures fait que cette notion, en plein essor, est désormais érigée en véritable politique. Elle conditionne la sélection des Etats tiers avec qui l’UE compte nouer des relations, elle est présente au niveau du contenu des accords conclu, par le biais notamment de la clause de « l’élément essentiel ». Elle se profile enfin à travers le recours alternativement aux incitations politique et financière et aux menaces de sanction ou d’interruption d’aide.

Pour appuyer le processus des réformes démocratiques en Tunisie, l’UE a fait usage de la conditionnalité, en fondant l’association sur la clause de l’élément essentiel relative aux droits de l’homme  (paragraphe 1). Faisant ainsi dépendre l’aide communautaire aux réformes exigées du partenaire tunisien, l’Union s’est dotée également  d’une palette d’instruments : le dialogue avec les acteurs institutionnels et ceux de la société civile d’une part et le financement des réformes démocratiques d’autre part (paragraphe 2).

Paragraphe 1 L’insertion de la clause type relative à l’élément essentiel

 

La clause « droits de l’homme » constitue un « élément essentiel » aussi bien de l’accord d’association (A) que du règlement MEDA (B).

1. Au niveau de l’accord d’association

 

Dès le préambule, l’accord d’association insiste sur l’importance du « respect des principes de la charte des Nations Unies et, en particulier, au respect des droits de l’homme et des libertés politiques et économiques qui constituent le fondement même de l’association ». Cette affirmation de principe est renforcée dans le corps de l’accord, qui comprend une clause expresse de conditionnalité dans le domaine des droits de l’homme. Selon l’article 2 « Les relations entre les parties, de même que toutes les dispositions du présent accord, se fondent sur le respect des principes démocratiques et des droits de l’homme qui inspirent leurs politiques internes et internationales et qui constituent un élément essentiel de l’accord ».

Cette clause « démocratique » ou «droits de l’homme » , faisant du respect des droits de l’homme et de la démocratie un « élément essentiel » de l’association³⁷constitue l’innovation par rapport à l’ancienne génération des accords de coopération d’essence exclusivement économique. Il s’agit d’une clause type élaborée et généralisée depuis 1995 dans tous les accords d’association, de coopération, de développement ou de partenariat conclus par l’UE avec les pays tiers³⁸.

Elle constitue donc l’« acquis communautaire » dans ce domaine³⁹.

Cette clause relative à « l’élément essentiel » a été encore renforcée par un article complémentaire de non exécution , il s’agit de l’article 90 de l’accord d’association portant sur les mesures à prendre en cas de non respect des obligations prévues par l’accord⁴⁰. Etant générale, cette clause n’évoque pas de manière spécifique l’hypothèse d’une violation grave des droits de l’homme. La procédure s’articule autour de deux phases ; Il y a tout d’abord le recours à la conciliation au sein du Conseil d’association. A coté de cette phase diplomatique, il est prévu un éventail de « mesures possibles », pouvant inclure, en dernier recours, la suspension du lien conventionnel.

Considérer la suspension comme l’un des moyens dans la palette des réactions en cas d’atteinte grave aux droits de l’homme et aux mécanismes démocratiques est fondé également sur le droit conventionnel international, selon l’article 60 de la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 « une violation substantielle d’un traité bilatéral par l’une des parties autorise l’autre partie à invoquer la violation comme motif pour mettre fin au traité ou suspendre son application en totalité ou en partie ».

Par ailleurs, le traité CE, sans envisager le cas particulier où la suspension d’un accord sanctionne des violations des droits de l’homme par l’Etat cocontractant, et cela contrairement à l’opinion émise par le Parlement européen⁴¹, prévoit dans les articles 300 et 301 TCE la procédure à suivre au niveau communautaire pour la suspension des accords internationaux⁴²en cas de non respect par les partenaires de l’UE de leurs obligations⁴³.

A l’heure actuelle, il n’existe aucune affaire de suspension d’accord par l’UE fondée exclusivement sur la clause relative aux droits de l’homme. La lourdeur inhérente à l’enchaînement de la phase diplomatique et communautaire et la prise en compte insuffisante de la spécificité des sanctions attachées à la violation des droits de l’homme relativisent ainsi l’efficacité d’une telle clause.

A cette complexité  procédurale, s’ajoute une ambiguïté autour de l’opération d’évaluation et de surveillance du respect de cette clause. Cette opération n’est pas clairement réglementée et n’obéit pas à des critères objectivement établis.

Cette fonction est également revendiquée aussi bien par le Parlement, le Conseil et la Commission. Ces institutions sont en effet habilitées à établir des rapports sur le respect des droits de l’homme et procéder à des déclarations ou résolutions. Mais le Parlement européen  semble plus déterminé en matière de respect des droits de l’homme. Intervenant important dans la formulation et la mise en œuvre des politiques de l’UE en matière de droits de l’homme, il joue un rôle important pour maintenir les droits de l’homme à l’avant-plan du programme de travail de l’UE. Cela résulte du fort intérêt que manifestent traditionnellement le Parlement et ses membres pour les questions liées aux droits de l’homme. Le Parlement entreprend des missions relatives à la situation des droits de l’homme dans les pays situés en dehors de l’UE, établit des rapports sur la situation des droits de l’homme, fait des déclarations, soumet des questions au Conseil et à la Commission et adopte des résolutions. C’est au sein du Parlement européen en effet qu’on trouve les positions les plus intransigeantes sur les droits de l’homme. Comme en témoigne la position de la présidente de la sous-commission des droits de l’homme du Parlement européen, qui a réclamé la tenue « d’une réunion urgente du Conseil d’association UE/Tunisie, habilité à décider du gel de l’accord », pour réagir aux incidents qui ont eu lieu avant l’ouverture, du sommet mondial sur la société de l’information à Tunis en novembre 2005⁴⁴.

Au delà  de ces considérations juridiques, la Commission et certains Etats membres de l’UE considèrent que la suspension de l’accord n’est pas opportune d’un point de vue politique, puisqu’une telle mesure n’aurait que des conséquences très limitées pour les élites gouvernantes des pays partenaires⁴⁵.

Ainsi, l’insertion de cette clause revêt une valeur dissuasive et incitative plus que punitive. En l’absence d’une évaluation régulière, obligatoire et transparente de son respect, c’est la conjoncture politique qui serait déterminante.

Le plan d’action pour la Tunisie en 2005⁴⁶, non encore en vigueur, est un nouveau document politique, adopté dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Il dresse des priorités qui traduisent le constat critique du bilan de la décennie⁴⁷. Et c’est sans surprise que les quatre premiers objectifs stratégiques sont la consolidation des institutions garantissant la démocratie et l’Etat de droit ; la consolidation de l’indépendance et l’efficacité de la justice et l’amélioration des conditions pénitentiaires ; le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales conformément aux conventions internationales et le respect de la liberté d’association, d’expression et le pluralisme des médias. L’innovation du plan d’action par rapport à l’accord d’association est qu’il durcit l’esprit de l’association. Pour le partenaire tunisien, il n’est plus question, de respecter des critères standards, mais de se conformer à des exigences spécifiquement définies sur la base du principe de différenciation. Ce durcissement a un impact ambivalent : d’une part il rétrécit le champ de manœuvre du partenaire tunisien face aux réformes, d’autre part, il permet une meilleure surveillance de la mise en œuvre des réformes.

B. Au niveau des instruments de financement de l’association

 

Le programme MEDA (acronyme pour mesures d’accompagnement) constitue le principal instrument financier relatif aux mesures d’accompagnement financières et techniques à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen. En contrepartie de la mise en œuvre des réformes convenues en matière de politique économique, budgétaire et socio-économique, les pays partenaires reçoivent notamment, dans le cadre de MEDA, des aides non remboursables. Le règlement MEDA I, a régi le processus de ses débuts en 1995 jusqu’à 1999⁴⁸. Le règlement a été révisé en novembre 2000 (MEDA II)⁴⁹ sur la base d’évaluations ayant conclu que les procédures décisionnelles devraient être rationalisées et la programmation stratégique renforcée. Il régit les flux d’aide financière pour la période 2000-2006.

Il ressort de la lecture du règlement MEDA, que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, constitue à la fois une condition et l’un des objectifs primordiaux du programme.

Ainsi le développement d’une société démocratique pluraliste basée sur le respect des droits de l’homme et l’Etat de droit semble être l’un des objectifs essentiels, énoncés dans l’article 2 du règlement MEDA II, et dans l’annexe II relative aux objectifs et modalités d’application de l’article 2⁵⁰.

Par ailleurs, et à l’instar de l’accord d’association, le règlement MEDA prévoit dans son article 3 que « le respect des principes démocratiques et de l’Etat de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales » constitue « un élément essentiel » pour la poursuite des mesures d’appui en faveur d’un partenaire. Toute violation justifie donc « l’adoption de mesures appropriées ».

Pour renforcer cette clause relative à l’élément essentiel, le règlement MEDA, contient une clause de non respect, prévoyant la suspension de l’aide en cas de violations d’«un élément essentiel », il s’agit de l’article 16 qui a fait l’objet d’un règlement ultérieur en raison de dissensions sur les modalités de vote pour adopter des sanctions.⁵¹ C’est au Conseil de l’UE, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, de décider de ces mesures.

Ainsi, contrairement aux procédures prévues par l’accord d’association en cas de violation de la clause relative à l’élément essentiel, celles du règlement MEDA sont plus simples dans la mesure ou elles ne font appel qu’à la phase communautaire. L’exclusion de la phase de concertation diplomatique dans le cadre du Conseil d’association se justifie par la nature juridique du règlement MEDA. Il s’agit en effet d’un acte juridique unilatéral de droit communautaire qui n’est contraignant qu’à l’égard des Etats membres et des institutions communautaires, qui doivent assurer sa correcte mise en œuvre, notamment la Commission qui a la charge de sa gestion.

Certes, aussi bien l’accord d’association que le règlement MEDA sont fondés sur la conditionnalité politique, qui repose par définition sur une logique unilatérale et des rapports inégalitaires, mais, la conditionnalité énoncée dans le règlement MEDA est plus explicite. En effet, si l’accord d’association a relativement dilué cette conditionnalité politique dans une logique contractuelle gouvernée même formellement, par la réciprocité et l’égalité, le règlement MEDA, en raison de son unilatéralisme, ne fait qu’amplifier la teneur de cette conditionnalité politique.

Dans le cadre de la mise en œuvre de sa politique de voisinage⁵², l’UE dans sa quête permanente d’efficacité s’est dotée d’un nouvel instrument financier⁵³. L’instrument européen  de voisinage et de partenariat(ENPI), se substituera aux différents programmes communautaires d’aide (notamment MEDA et TACIS) à partir de 2007⁵⁴. L’article premier du projet de règlement relatif à l’ENPI, consacré à l’objet et au domaine d’application, fait référence d’une manière explicite aux valeurs qui fondent l’UE, il s’agit du respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme. Cet acquis communautaire sera diffusé auprès des pays voisins au travers du dialogue et de la coopération. Ce nouvel instrument est par conséquent plus ambitieux et explicite sur les objectifs politiques : il s’agit désormais de promouvoir le dialogue et la réforme politique, d’assurer la promotion et la protection des droits de l’homme et les libertés fondamentales et encourager le processus de démocratisation et de développer la société civile. Cette référence substantielle aux valeurs démocratiques, reflète le renforcement de la compétence de l’UE en matière des droits de l’homme, notamment grâce à l’adoption de la charte européenne des droits fondamentaux⁵⁵.

D’autre part, l’article 28 portant sur la suspension de l’aide, prévoit qu’en cas de non respect des principes déjà cités, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut prendre toutes mesures appropriées au regard de toute aide accordée au pays partenaire. Cette procédure est « sans préjudice des dispositions relatives à la suspension de l’aide établies dans les accords…d’associations ». Ce qui implique que la suspension ne relève pas exclusivement de l’UE, le recours à la procédure prévue dans l’accord d’association est envisageable.

Ainsi, ce nouvel instrument financier repose sur la conditionnalité, mais il s’agit d’une conditionnalité de «la nouvelle génération ».  L’approche de l’UE est plus différenciée et progressive. Elle est fondée sur des critères de référence, élaborés conjointement avec les Etats partenaires dans les plans d’actions relatifs à chaque Etat partenaire. L’engagement de l’Union devrait être progressif et subordonné au respect d’objectifs de réforme préalablement fixés. L’octroi de l’aide financière sera parallèle aux progrès réalisés par chacun des pays partenaires dans la mise en œuvre des réformes politiques. L’adoption de ces critères offre aux pays partenaires une meilleure prévisibilité et une plus grande certitude que la conditionnalité politique classique⁵⁶.

Paragraphe 2

Les instruments de l’association visant  à appuyer le processus de démocratisation

L’accord d’association prévoit une palette d’instruments pour appuyer les réformes démocratiques en Tunisie. Il s’agit du dialogue avec les acteurs de la société politique et ceux de la société civile (A) et le financement des réformes entreprises par le partenaire tunisien (B).

A. Le dialogue comme instrument constructif d’appui au processus de démocratisation

 

L’accord d’association consacre son premier titre au dialogue politique structuré et régulier entre les associés sur des questions bilatérales et internationales d’intérêt mutuel , portant notamment sur les conditions permettant de garantir la paix, la sécurité et le développement régional⁵⁷. La finalité poursuivie est l’ouverture globale des partenaires les uns sur les autres par le développement du climat de compréhension et de tolérance entre les cultures.

Mais, il convient de relever qu’aucune référence explicite n’est faite à la démocratisation comme objet potentiel du dialogue politique dans ce premier titre de l’accord. Or, c’est dans le cadre du dialogue politique que le partenaire européen a formulé ses vœux de réformes démocratiques en Tunisie. En dépit des réticences du partenaire tunisien, l’Union européenne, considère que l’échange des points de vues sur la situation politique en Tunisie inclut l’examen des questions relatives au respect des droits de l’homme et de la démocratie. Cette approche peut être justifiée par deux arguments : d’une part la clause de l’élément essentiel faisant du respect de la démocratie et des droits de l’homme un aspect fondamental et transversal de l’association. D’autre part, les réformes démocratiques sont inséparables de la libéralisation économique⁵⁸, de la sécurité et du développement global. Le plan d’action pour la Tunisie , élaboré en 2005, est d’ailleurs plus explicite sur la nécessité des réformes démocratiques, hissée au rang des priorités.

Quant aux acteurs du dialogue, il convient de remarquer qu’il est engagé au niveau des acteurs institutionnels et ceux de la société civile.

– Le dialogue politique, engageant les acteurs institutionnels et fondé sur l’article 5 de l’accord d’association, se déroule principalement dans le cadre institutionnel prévu par l’accord⁵⁹. Au niveau ministériel, le Conseil d’association représente un cadre privilégié pour l’établissement de ce dialogue, il se réunit au moins une fois par an. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord, le Conseil s’est réuni cinq fois⁶⁰. Il convient cependant de constater que ce dialogue politique se déroule essentiellement dans un cadre informel, c’est à dire hors de la réunion officielle. Ce dialogue est également engagé au niveau des hauts fonctionnaires essentiellement dans le cadre du Comité d’association, qui se réunit plus fréquemment que le Conseil et enfin au niveau parlementaire et diplomatique. En outre, il est procédé fréquemment à des démarches confidentielles, généralement effectuées par la Troïka ou par la présidence, avant que la Communauté européenne ne critique publiquement la situation des droits de l’homme dans un Etat particulier⁶¹.

Cependant, il convient de remarquer à cet égard que l’effectivité de ce dialogue engagé au niveau des institutions de l’association est tributaire de plusieurs facteurs. La singularité sémantique que l’on attache souvent à « la partie européenne » ne doit toutefois pas voiler la pluralité des interlocuteurs. Derrière l’arbre de « la » partie, il y a la foret « des » parties européennes engagées dans ce dialogue. L’accord d’association est en effet un accord mixte, impliquant à la fois les institutions communautaires et les Etats membres de l’UE⁶². Les acteurs de la politique méditerranéenne « coté Europe » sont donc multiples et leurs relations complexes⁶³. Les intérêts des uns et des autres, ne sont pas toujours convergents au sujet des réformes démocratiques dans les Etats partenaires. Cette « cacophonie européenne » offre une marge de manœuvre assez confortable pour les partenaires du Sud pour jouer sur ces divergences pour passer leurs revendications nationales⁶⁴. Cette brèche est donc préjudiciable pour la cohérence et l’efficacité de la politique européenne au sujet des réformes démocratiques.

La division des rôles entre Commission et Conseil, n’étant pas toujours claire⁶⁵ ne fait qu’attiser les rivalités entre les deux institutions et risque d’affaiblir la position européenne face à ses interlocuteurs. Le Parlement européen, pour sa part, est fidèle à sa diplomatie des droits de l’homme, dont l’une de ses constances est sa préoccupation pour la situation des droits de l’homme au Maghreb. Mais, il demeure faiblement impliqué dans ce dialogue. En effet, l’énumération des différents niveaux de dialogue, ne doit pas occulter l’existence d’un déséquilibre substantiel entre les acteurs institutionnels. Le dialogue politique est en fait monopolisé par les exécutifs, l’implication des Parlements nationaux et du parlement européen est en effet modeste. En plus, aucun organe parlementaire mixte n’a vu le jour jusqu’à maintenant, ce qui pourrait compromettre la légitimité démocratique de l’association.

Dans le but d’intensifier le dialogue politique structuré en matière de démocratie et de droits de l’homme, et conformément à l’article 84 de l’accord d’association⁶⁶, le plan d’action UE-Tunisie prévoit la création d’un sous-comité pour les droits de l’homme. Il a vocation à discuter de l’ensemble de la situation des droits de l’homme et notamment des cas individuels, avec la possibilité d’associer des représentants de la société civile à ses travaux. Aussi bien la composition que les compétences de cet organe subsidiaire ont été contestées par le gouvernement tunisien, ce qui empêche d’ailleurs sa mise en œuvre jusqu’à maintenant⁶⁷. Et cela contrairement à La mise en place des sous-comités « droits de l’homme », établis dans le cadre des plans d’action UE-Maroc et UE-Jordanie, qui n’a pas soulevé de problèmes particuliers.

– Quant aux acteurs non institutionnels, leur émergence demeure difficile dans le cadre de l’association, aucune instance représentative de la société civile n’est en effet prévue. Cela est du sans doute à la discrétion de l’accord d’association sur les acteurs non étatiques, contrairement à la déclaration de Barcelone, qui prévoit dans son troisième volet portant sur la « dimension sociale et culturelle » l’intervention des acteurs non institutionnels et spécialement la société civile dans le processus de démocratisation.⁶⁸. Nées de la pratique, les Forums civils⁶⁹ qui se tiennent avant les réunions des ministres euro-méditerranéens des affaires étrangères, représentent à cet égard le principal cadre de concertation multilatérale des acteurs non étatiques.

L’absence de référence aux acteurs de la société civile dans l’accord d’association est relativement compensée par le plan d’action pour la Tunisie. Le premier point du plan relatif au « dialogue politique et réformes » insiste sur l’impératif de développer l’implication de la société civile dans l’association,  en raison de son impact opérationnel sur les activités de l’association. La société civile est en effet un pole de réflexion et de proposition, susceptible d’incarner un véritable contre pouvoir.

B. Le financement communautaire en contre partie des réformes politiques

L’aide financière communautaire en faveur des réformes politiques et institutionnelles en Tunisie repose sur le programme MEDA⁷⁰(1) et l’initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme(IEDDH) (2). Cette ligne budgétaire, non spécifique au financement des accords euro-méditerranéens d’association offre son soutien aux actions dans les domaines des droits de l’homme, de la démocratisation et de la prévention des conflits entrepris par les acteurs non étatiques⁷¹.

1. Le financement dans le cadre du programme MEDA

Le programme MEDA est le principal instrument financier destiné à la réalisation des objectifs de la coopération bilatérale et régionale⁷² , il fixe les mesures d’accompagnement financière et technique à la réforme des structures économiques, sociales et administratives. En effet, en contrepartie de la mise en œuvre des réformes convenues en matière de politique économique, budgétaire et socio-économique, les pays partenaires reçoivent, dans le cadre de MEDA, des montants d’aide non remboursable.

Au plan bilatéral, la Tunisie a bénéficié sur la base des deux programmes MEDA (I et II) entre 1995 et 2004 d’un montant total qui s’élève à environ 777 millions d’euros en termes d’engagement qui a servi à financer les différents volets de l’accord d’association⁷³. Mais, seulement 487,5 millions d’euros ont été réellement déboursés. Ce hiatus ente l’engagement et le paiement des crédits démontre que la coopération financière a mal fonctionné notamment dans le cadre de MEDA I⁷⁴. Divers éléments explicatifs ont été avancés : faible participation des partenaires méditerranéens à la programmation de l’aide et présentation de projets modestement finalisés, lourdeur des procédures au niveau des institutions communautaires, en raison notamment d’une décentralisation insuffisante et de la complexité du processus décisionnel en matière financière⁷⁵.

Les résultats de cette réforme, entamée à partir du 1^er janvier 2001 témoignent d’une nette amélioration⁷⁶.

Cette amélioration est également due au perfectionnement des méthode de sélection des secteurs de financement. En effet,  conformément au règlement MEDA II, un document de stratégie par pays (CSP) a été élaboré  pour la Tunisie couvrant la période 2002-2006, il établit un cadre stratégique prévoyant une aide de l’Union européenne au cours de la dite période. Le programme indicatif national (PIN), couvrant la période de 3 ans, expose la réponse de l’Union plus en détail, décrivant ses objectifs, les résultats attendus et les conditions à respecter dans les domaines de coopération prioritaires.

Dans sa récente communication⁷⁷, la Commission européenne a proposé des orientations en vue de promouvoir la démocratie et les droits de l’homme dans les relations de l’UE avec ses partenaires méditerranéens en tenant compte des conclusions du rapport 2002 du PNUD sur le développement humain dans le monde arabe. L’élaboration des programmes indicatifs nationaux à partir de 2005-2006, « sera mise à profit pour intégrer plus étroitement la promotion de la bonne gouvernance, des droits de l’homme et de la démocratie dans le programme MEDA » et cela au-delà du soutien spécifique susceptible d’être accordé en faveur de mesures prévues par les plans d’action nationaux ou régionaux, une enveloppe substantielle supplémentaire sera réservée, dans le cadre de MEDA, au profit des partenaires qui oeuvrent à l’élaboration et à la mise en œuvre de plans d’action nationaux. Elle sera affectée, dans le cadre de leur PIN⁷⁸.

Mais, les programmes d’aide MEDA apparaissent plus que jamais comme centrés sur les réformes économiques et, dans une moindre mesure, sur des activités de développement plutôt que sur la promotion des droits de l’homme et de la société civile⁷⁹. Cet aspect demeure en effet fantomatique en dépit de l’attachement du Programme MEDA aux valeurs démocratiques. Seul un nombre limité de projets en matière de réforme démocratique et institutionnelle, a été financé. A titre d’exemple, le budget du programme indicatif national (PIN) pour la période 2002-2004 couvre l’engagement d’un nombre limité de programmes visant à améliorer la qualité de la gestion des affaires publiques par le développement des institutions de manière à appuyer l’Etat de droit, la société civile⁸⁰, le développement des médias⁸¹ et la modernisation de la justice⁸² qui vise l’amélioration des capacités du système judiciaire en termes d’organisation, de compétence, de transparence et de service au citoyen ainsi que la promotion de l’accès à la justice.

Pour les deux dernières années du programme MEDAII (2005-2006), un total de 244 millions est prévu pour la Tunisie, ce montant sert à financer des projets de réformes structurelles et institutionnelles tout en reprenant le projet d’appui à la modernisation de la justice, qui n’a pas pu être exécuté dans la période 2002-2004⁸³.

Cette tendance à la spécialisation dans le programme MEDA est affirmée avec l’absorption en 2000 du programme MEDA pour la démocratie (PMD)⁸⁴ par le programme transsectoriel de l’initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (l’IEDDH). Cette mesure, justifiée par un certain nombre d’insuffisances⁸⁵, pourrait être positive en termes de cohérence entre le PMD et les autres initiatives relatives aux droits de l’homme et à la démocratie, mais elle comporte le risque d’éloigner davantage les initiatives de la société civile du programme principal MEDA⁸⁶.

Il convient d’ajouter enfin, que les activités financées au titre du programme MEDA sont négociées principalement avec le gouvernement partenaire, cette coopération s’effectue en grande partie par le canal des institutions gouvernementales et publiques, contrairement aux procédures de financement de l’IEDDH.

B. Le financement au titre de l’initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme

 

Instaurée  à l’initiative du Parlement européen en 1994, l’initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH)⁸⁷,  est un instrument financier destiné à soutenir des actions spécifiques de soutien au processus de démocratisation, de renforcement de l’Etat de droit, de respect des droits de l’homme et de développement d’une société civile pluraliste et démocratique au moyen de financement des initiatives présentées par les organisations régionales et internationales, les organisations non gouvernementales, les administrations et agences publiques nationales, régionales et locales, les organisations à base communautaire, les instituts et les opérateurs publics ou privés⁸⁸. Le financement communautaire prend la forme de subventions ou de contrats. Ainsi, l’apport de l’IEDDH est qu’elle autorise l’affectation directe de ces crédits à des acteurs de la société civile sans l’intermédiaire des instances gouvernementales.

Dans la région de la Méditerranée, des sous-priorités détaillées ont été définies pour le financement de projets dans certains pays dont la Tunisie pour la période 2002-2004. L’innovation réside dans l’appui en faveur de « micro-projets » dans ces pays, des subventions non remboursables, de faible montant, gérées par les délégations de la Commission sont accordées pour soutenir des projets présentés par la société civile locale. Pour 2005, les allocations destinées à financer  des micro-projets en Tunisie se lève à 300 millions d’euros réparties sur deux thèmes portant sur la promotion d’une culture des droits de l’homme et la promotion du processus démocratique.

Mais, il convient de soulever les difficultés d’exécution de ces projets dues au blocage des fonds communautaires par les autorités tunisiennes. Le Parlement européen, dans sa résolution du 29 septembre 2005, déplore l’absence de progrès dans l’octroi des fonds communautaires visant à fournir un soutien financier aux projets entrepris par la Ligue tunisienne pour les droits de l’homme (LTDH), au projet de l’Instituto per il Mediterraneo (l’IMED) et celui de l’association des femmes tunisiennes pour la recherche et le développement (l’AFTURD). Et appelle le gouvernement tunisien de débloquer immédiatement ces crédits. Il demande également au Conseil et à la Commission d’œuvrer pour améliorer la gestion des projets.

L’étude du cas de la LTDH est important pour expliquer les difficultés rencontrées par les associations pour bénéficier du financement communautaire. La LTDH a en effet conclu en 2002 avec la Commission un contrat de subvention⁸⁹ devant financer la restructuration de la LTDH et la modernisation de sa gestion. En avril 2002 la Ligue a reçu la première tranche des fonds affectés à ce projet. Quant à la deuxième tranche des fonds, virée par la Commission européenne le 5 septembre 2003,elle a été bloquée par la banque ou est domicilié le compte de la Ligue sous l’instruction du ministère de l’intérieur. La mise à la disposition de la Ligue de ces fonds étant conditionnée par la présentation des autorisations requises conformément à la loi du 7 novembre 1959 sur les associations, et notamment les dispositions des articles 8 et 14⁹⁰.

Selon la Ligue tunisienne pour la défense des droits de l’homme⁹¹, l’article 8 de la loi sur les associations ne s’applique pas à la Ligue puisqu’il stipule que “ lorsque l’association poursuit un but d’assistance ou de bienfaisance elle peut recevoir des libéralités après agrément du secrétaire l’Etat à l’intérieur”. Or la LTDH n’est ni une association de bienfaisance ni une association d’assistance. La Ligue n’est donc pas concernée par cet article 8. De même, l’article 14 susmentionné ne concerne pas la Ligue puisqu’il impose aux seules « associations reconnues d’intérêt national » une autorisation du ministre de l’intérieur pour « l’acceptation des dons et legs ». Or la LTDH n’est pas non plus classée comme « association d’intérêt national »⁹², cette classification étant accordée par décret pris sur proposition du ministre de l’intérieur. Aucun décret n’a été pris dans ce sens pour la Ligue. Par conséquent, elle ne peut être assujettie aux obligations édictées par l’article 14.

Ainsi la décision est périlleuse puisqu’elle va à l’encontre des engagements internationaux de la Tunisie notamment la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies portant promulgation de la déclaration universelle pour la protection des défenseurs des droits de l’homme adoptée par l’ONU le 9 décembre 1998 et approuvée par la Tunisie. L’article 13⁹³garantit en effet aux associations et aux ONG le droit d’acquérir des fonds pour développer et améliorer la protection des droits de l’homme et les libertés fondamentales par les procédés pacifiques.

Même implicitement, les autorités tunisiennes considèrent que tout financement reçu par des associations indépendantes telle la LTDH nuit à leur indépendance vis à vis des bailleurs de fonds européens. Ce raisonnement qui lie systématiquement l’aide financière à la dépendance politique contient en lui-même les germes de sa défaillance car faut-il conclure, vu l’importance du financement conféré au gouvernement tunisien dans le cadre du programme MEDA et aussi par la Banque européenne d’investissement (BEI) à la dépendance de la décision politique nationale ?

Cette justification est donc davantage un prétexte qu’un véritable motif. Cette décision juridiquement non fondée est de nature politique, Ainsi le gel des virements communautaires n’est qu’un moyen de pression politique sur les associations indépendantes. Ainsi c’est la LTDH qui est ciblée d’autant plus que plusieurs associations tunisiennes ont bénéficié de financements de la Commission européenne et d’autres bailleurs de fonds sans aucune autorisation préalable et sans que cela ne soulève « l’ire du gouvernement tunisien ».

Désormais l’article 69 de la loi sur le terrorisme, adoptée le 10 décembre 2003, imposant aux personnes morales de « s’abstenir de recevoir, même dans le cas ou la législation en vigueur ne lui interdit pas, tous fonds provenant de l’étranger sans le concours d’un intermédiaire agréé résident en Tunisie » qui constituerait une base légale tant recherchée pour contrôler le financement des associations indépendantes.

SECTION II

LA DEMOCRATISATION EN TUNISIE,

UN PROCESSUS LENTEMENT AMORCE

En Tunisie, la gouvernance du pays prônée par l’accord d’association répond de moins en moins aux besoins d’une classe moyenne croissante⁹⁴. Dans le même sens, la Commissaire européenne aux relations extérieures, a exhorté la Tunisie à « aller de l’avant » vers la démocratie⁹⁵. On peut déduire de cette formulation diplomatique que du point de vue du partenaire européen, les difficultés persistent pour la réalisation de l’Etat de droit (paragraphe 1) et l’avènement du pluralisme aussi bien au niveau de la représentation politique qu’au niveau de la société civile (paragraphe 2).

Paragraphe I

La longue marche vers l’Etat de droit

 

L’Etat de droit est « la qualification à laquelle prétend aujourd’hui tout régime qui se veut…démocratique et libéral »⁹⁶. C’est l’Etat dans lequel la toute puissance du pouvoir trouve sa limite dans la règle juridique qu’il est tenu de respecter. Comme toute institution, il répond à une finalité, ici la finalité est la protection du citoyen contre l’arbitraire⁹⁷.

L’Etat de droit dépend dans une large mesure de l’état du droit en vigueur. Si les autorités qui l’élaborent n’ont pas le souci de le rendre accessible à ceux qu’il concerne directement, une des exigences de l’Etat de droit ne sera pas satisfaite⁹⁸.

S’il est vrai que l’existence de l’Etat de droit est tributaire de plusieurs éléments, tels la suprématie du droit, la transparence des mécanismes de prise de décisions, les indicateurs retenus ici seront essentiellement institutionnels, il s’agit de l’équilibre entre les institutions (A), et notamment de l’indépendance du pouvoir judiciaire (B).

A. Le déséquilibre entre les pouvoirs

Bien que la Constitution reconnaisse le principe de séparation des pouvoirs, le pouvoir exécutif demeure un pouvoir fort et les révisions constitutionnelles successives n’ont fait que le conforter en lui attribuant plus de prérogatives sans que cela ne s’accompagne par une responsabilité politique ou pénale du président de la République et sans l’existence de véritables contrepouvoirs.

En effet, le pouvoir exécutif formellement bicéphale mais effectivement tenu par le Président de la République, exerce un contrôle important sur les autres pouvoirs constitués sans qu’il y ait de freins ou de contrepoids satisfaisants des pouvoirs législatif et judiciaire⁹⁹.

Quant au pouvoir législatif, malgré la modification du code électoral en 1993 injectant une dose mesurée de proportionnalité dans un système électoral majoritaire, les partis d’opposition ne détiennent que moins de 20°/° des sièges de la Chambre des députés, le rassemblement constitutionnel démocratique demeure le parti dominant. La création d’une deuxième chambre « la Chambre des Conseillers » par la révision constitutionnelle de 2002 ne semble, vu sa composition, augurer d’un pluralisme politique. Le pouvoir législatif demeure en effet largement monolithique ce qui affecte profondément la qualité de son travail législatif. En effet force est de constater l’amenuisement alarmant de la fonction législative du Parlement devant son extension au profit du Président. En plus cette situation réduit à une simple fiction sa fonction de contrôle sur le gouvernement prévue dans les articles 62 et 63 de la constitution tunisienne.

En dépit de la gravité de ce déséquilibre entre ces deux pouvoirs politiques, le partenaire européen semble plus soucieux de la situation du troisième pouvoir en Tunisie.

B. La modernisation de la justice

L’Etat de droit suppose en effet l’indépendance du pouvoir judiciaire c’est à dire « l’absence de toute soumission des juges dans l’exercice de leur fonction juridictionnelle à des pouvoirs extérieurs, (ce qui représente) l’une des composantes essentielles de l’Etat de droit. Sans cette indépendance, aucune garantie de droits n’existe»¹⁰⁰.

En Tunisie les données constitutionnelles sont claires. L’article 65 de la Constitution dispose que «l’autorité judiciaire est indépendante, les magistrats ne sont soumis dans l’exercice de leurs fonctions qu’à l’autorité de la loi ». L’indépendance vis à vis du pouvoir politique est ainsi clairement affirmée ; mais il serait hypocrite d’imaginer que l’indépendance ne dépend que des dispositions constitutionnelles. En réalité c’est au niveau de la législation et de la pratique qu’il faut chercher les causes de la faiblesse de la justice devant le pouvoir politique.

Le pouvoir politique dispose en effet de moyens d’influence qui passent par des canaux multiples pour intervenir dans le cours de la justice, il est et il restera toujours une sphère d’influence¹⁰¹.

Les associations et institutions démocratiques tunisiennes (LTDH, CNLT, Conseil de l’ordre des avocats, ATJA) ainsi que les associations internationales actives dans le domaine des droits de l’homme et de la justice (Amnesty International, Human Rights Watch, Réseau euro-méditerranéen des droits de l’homme, Avocats sans frontières…), les organisations internationales (Organes pertinents des Nations Unies et l’Union européenne) dressent tous un constat commun : la justice tunisienne est malade de sa dépendance même si le principe d’indépendance est érigé en dogme constitutionnel.

Le document de stratégie par pays (CSP) portant sur la Tunisie et couvrant la période 2002-2006 a même repris des allégations formulées par un magistrat tunisien qui a dénoncé publiquement l’état des choses¹⁰².

Dans le même sens et traitant d’un cas spécifique, le parlement européen a adopté une résolution le 14 mars 2002 dans laquelle il a dénoncé les conditions de jugement et de détention des membres du parti non reconnu des ouvriers communistes tunisiens. Il a adressé des recommandations aux autorités tunisiennes pour assurer le déroulement du procès en conformité avec les standards juridiques internationaux de façon à garantir la sécurité, le droit de défense et éventuellement la libération provisoire des militants.

Selon le programme indicatif national (PIN) pour la Tunisie couvrant la période 2002-2004 « le système judiciaire tunisien comporte des contraintes qui entravent à la fois le développement des affaires et les services rendus aux citoyens. Parmi les contraintes on cite des lacunes dans le fonctionnement de la justice, tel que le besoin de plus de transparence en matière de décisions de justice, la surcharge des tribunaux, le manque d’accès à la justice et de diffusion de l’information juridique, la centralisation du système judiciaire ainsi que des difficultés dans l’application des décisions des tribunaux administratifs. Le cadre juridique, législatif et réglementaire nécessite une modernisation continue des lois et de formation au sein du système judiciaire ». Il propose un programme de modernisation/mise à niveau du système judiciaire dont l’objectif est d’améliorer ses capacités en termes d’organisation, de compétence, de transparence et de service aux agents économiques et citoyens de façon à se conformer aux indicateurs de performance¹⁰³. L’intervention comprendra une assistance technique, de la formation, de l’équipement informatique ainsi que de fonds documentaires afin de soutenir tous les volets du processus de réforme et de modernisation du système judiciaire (formation, gestion et fonctionnement des tribunaux, processus judiciaire, diffusion de l’information juridique).

Par ailleurs, la Ligue tunisienne pour la défense des droits de l’homme a obtenu en 2002 une subvention dans le cadre de l’IEDDH, visant à financer son projet qui porte sur l’amélioration de l’accès à la justice. Ces deux initiatives européennes en faveur de la modernisation de la justice en Tunisie, aussi différentes soient-elles quant au cadre budgétaire et aux destinataires, traduisent la volonté d’encourager une réforme structurelle de la justice d’autant plus qu’une justice indépendante est surtout une justice compétente et moderne.

Cependant, cette entreprise de modernisation de la justice, n’a pu être entamée dans le cadre du PIN (2002-2004) en raison du désaccord de la partie tunisienne sur certains aspects du programme, jugés comme étant une ingérence dans les affaires intérieures. Le Parlement européen, dans sa résolution sur la Tunisie, adoptée le 29 septembre 2005, a déploré « l’absence de progrès dans le projet de modernisation du système judiciaire tunisien », il a appelé le gouvernement tunisien « de parvenir rapidement à un accord »

Un accord a pu être finalement scellé, le 23 décembre 2005, avant quelques jours de l’expiration des délais requis pour la mise en œuvre de ce projet. Mais, les malentendus ne semblent pas pour autant enterrés. Alors que l’Agence de presse officielle tunisienne (TAP) annonce que l’accord a pour objectif de renforcer l’utilisation des moyens modernes de travail et de communication, en particulier en matière d’informatique, il est évident que la finalité de l’accord est toute autre. Cet accord de coopération, vise en effet également et surtout, à renforcer l’échange d’expériences et de compétences scientifiques entre les magistrats tunisiens et leurs homologues européens, ainsi qu’entre avocats, huissiers de justice, notaires, experts judiciaires, greffiers et autres auxiliaires de justice¹⁰⁴.

Mais, il semble que l’indépendance de la justice ne peut être atteinte que par une réflexion sérieuse sur le statut des magistrats notamment en créant une forme poussée d’« autogestion » des carrières ce qui peut aboutir en fait à constituer le corps judiciaire en véritable pouvoir¹⁰⁵. Cette réflexion doit porter également sur le statut des avocats, les moyens humains et matériels mis à la disposition de la justice.

Le manque d’indépendance de la justice représente un obstacle grave non pas uniquement à l’émergence d’un véritable Etat de droit mais il porte atteinte aux droits de tous les justiciables et génère par conséquent une insécurité juridique préjudiciable aux investissements nationaux et étrangers¹⁰⁶. A contrario, une justice indépendante est nécessaire pour créer un climat de confiance pour les investisseurs, c’est l’un des instruments de promotion et de protection des investissements nationaux et étrangers sur lesquels misent les autorités tunisiennes¹⁰⁷.

Paragraphe II

Le difficile pluralisme

 

Le problème du pluralisme en Tunisie, n’est pas uniquement le problème d’une pratique irrespectueuse des engagements politiques et juridiques par le pouvoir politique, c’est surtout le problème d’un formalisme juridique et d’une réglementation parfois trop poussée qui a aboutit à étouffer les vecteurs du pluralisme tant sur le plan politique que sur le plan de la société civile. L’alignement du corpus juridique national sur l’acquis communautaire relatif aux valeurs démocratiques semble inéluctable, des réformes sont indispensables au niveau du code de la presse, du code électoral, de la loi relative aux associations et de la réglementation portant sur les partis politiques.

Constitutionnalisé  depuis la révision du 1 juin 2002, le pluralisme en Tunisie est compromis par une protection sélective des droits de l’homme (A), des élections qui demeurent non concurrentielles (B) et une société civile en état d’immobilisme (C).

A. Une protection « à la carte »des droits de l’homme

La Tunisie a ratifié la plupart des grands instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, tels que la Convention des Nations Unies contre la torture et les autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants¹⁰⁸, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels¹⁰⁹, à l’exception du protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, déniant ainsi au HCR le droit de mener ses propres enquêtes sur les cas de violation des droits de l’homme pour répondre à des plaintes individuelles. La Tunisie a en plus ratifié la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes¹¹⁰ et la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant¹¹¹.

Héritier du legs moderniste bourguibien, le régime politique tunisien fait prévaloir son attachement à l’égalité entre hommes et femmes et à la défense de la tolérance, il semble même activement engagé dans le dialogue entre les civilisations et les religions.

Les principes universels des droits de l’homme figurent dans le chapitre premier de la Constitution tunisienne ainsi que dans les différents codes juridiques et déclarations gouvernementales. La révision constitutionnelle du 1 juin 2002, effectuée par référendum, et présentée comme une consécration des droits de l’homme et de l’Etat de droit¹¹² a constitutionnalisé l’universalité des droits de l’homme et le pluralisme. L’article 5 nouveau dispose désormais que la Tunisie« garantit les libertés fondamentales et les droits de l’homme dans leur acception universelle, globale, complémentaire et interdépendante», elle œuvre « pour la dignité de l’homme et le développement de sa personnalité ». Les principes de l’Etat de droit et du pluralisme sont considérés comme des fondements de la République.

Mais quelle est la valeur ajoutée d’une telle constitutionnalisation ? en d’autres termes faut-il considérer que la démocratisation résulte en premier lieu du changement de normes et des procédures du jeu politique ?Ou faut-il plutôt supposer que c’est la modification progressive des comportements politiques qui détermine la transformation des normes et des procédures définissant un régime politique démocratique ?¹¹³

Cette constitutionnalisation a surtout une portée symbolique puisqu’elle vise à affirmer avec le maximum d’autorité le principe de respect des droits de l’homme dans son universalité, ce qui constitue au niveau formel (du texte) un signe positif à l’égard des pressions intérieures mais surtout extérieures.

En dépit de l’importance de cette avancée, sa portée réelle ne peut se mesurer qu’en tenant compte de la pratique et du discours politique. La Tunisie est en effet constamment appelée à traduire dans la pratique tous ses engagements en matière de droits de l’homme car la mise en œuvre des engagements en la matière souffre de certaines lacunes et défaillances, des progrès dans certains domaines restent à faire¹¹⁴.

Il semble également que l’autorité politique s’attache toujours à «une démocratie qui tienne compte de l’histoire et de la culture de notre pays, c’est à dire une démocratie qui prend en considération les spécificités mais qui intègre en même temps les impératifs de pluralisme, de liberté et de protection des droits » ¹¹⁵.

S’il est vrai qu’«en matière de démocratie, il n’existe pas de modèle prêt à porter. »¹¹⁶, il n’en demeure pas moins qu’une telle conception pourrait justifier des restrictions au nom des spécificités du contexte national. En effet, la revendication du particularisme en la matière, par les Etats en développement notamment, a conduit à une situation de droits de l’homme à la carte. Dans ce contexte, la satisfaction des besoins économiques et sociaux de base, servent à justifier facilement la négligence des droits civils et politiques¹¹⁷. En vertu du document final de la Conférence de Vienne sur les droits de l’homme¹¹⁸, les pays en développement ne peuvent s’excuser de refuser à leur peuple l’exercice de leurs droits de l’homme en déclarant qu’ils ont en premier lieu à garantir la satisfaction des besoins de base¹¹⁹. Le développement ne peut en effet être dissocié du respect de tous les droits de l’homme.

A ce sujet, les instances communautaires attirent l’attention sur cette protection à la carte des droits en Tunisie : concernant les droits sociaux, économiques et culturels, les performances sont jugées bonnes. En revanche en matière de droits civils et politiques, des violations sont souvent signalées. Selon le CSP pour la Tunisie (2002-2006), les libertés d’expression et d’association ne sont pas pleinement respectées, la liberté de circulation est limitée notamment en raison de la pratique de rétention de passeports, les conditions de détention sont indignes et des cas de torture ont été reportés. Les défenseurs des droits de l’homme font souvent l’objet de harcèlement ou d’emprisonnement.

Le respect des droits de l’homme « à la carte » n’est pas acceptable car il met en péril certains droits instrumentaux dont la jouissance est indispensable pour garantir les autres droits. Ces droits incluent le droit à la liberté d’expression et d’association. Pour l’Union, il est « nécessaire de renforcer le travail pour le respect des droits de l’homme, notamment la liberté d’expression et la liberté d’association. Ces libertés conditionnent le processus démocratique et sont de nature à favoriser le développement économique et social »¹²⁰.

Le Parlement européenne, connu pour son militantisme démocratique, a adopté quatre résolutions dans lesquelles il a fustigé la situation des droits de l’homme en Tunisie. La première le 15 juin 2000, la seconde le 14 décembre 2000, la troisième le 14 mars 2002 et la dernière le 29 septembre 2005. Elles déplorent les restrictions des droits de l’homme et les obstacles à la liberté de mouvement, d’expression, d’information et d’association et au droit de s’engager dans des activités politiques au sein d’un parti politique, à partir des cas spécifiques¹²¹ mais aussi en se référant au contexte général peu démocratique. Toutefois, ses mises en garde ne dépassent pas souvent le stade d’oraison orale.

La protection sélective des droits de l’homme s’explique aussi par des arguments sécuritaires. L’éradication du mouvement islamiste dans les années 90 et l’épouvantail algérien ont été en effet cher payés en Tunisie. Selon le secrétaire général du parti démocrate progressiste, « les partis politiques ont été mis au pas, la vie associative a été réduite à sa plus simple expression et la presse libre a disparu »¹²².

Dans la pratique, la Tunisie semble s’attacher à une approche qui privilégie les préoccupations en matière de sécurité intérieure sur la promotion et la défense des droits de l’homme. Selon le CSP (2002-2006) pour la Tunisie « des restrictions subsistent dans l’exercice par le citoyen des libertés démocratiques ; la contestation reste limitée en raison de préoccupations sécuritaires liées à l’instabilité des pays voisins et de la faiblesse de la presse ».

La lutte contre le terrorisme, engagée depuis le début des années 90 et activée  à la suite des attentats du 11 septembre, s’est traduite au niveau législatif par l’adoption d’une loi « relative au soutien des efforts internationaux de lutte contre le terrorisme et à la répression du blanchiment d’argent »¹²³,  ayant des retombées négatives sur les droits de l’homme et les libertés publiques. Des jugements prononcés sur la base de cette loi ont été même critiqués par le Parlement européen¹²⁴.

B. Des élections non concurrentielles

La présidence de l’Union européenne s’est déclarée satisfaite du bon déroulement  des élections présidentielle et législative tenues en octobre 2004 en se référant à certains indicateurs notamment la pluralité des candidats et des partis participant aux élections, l’admission du code électoral tunisien de la représentation des femmes au Parlement et celle des opinions minoritaires. Mais, constate que le processus électoral n’a pas offert des chances égales à tous les candidats, faute de liberté d’expression et d’association et exhorte les autorités tunisiennes à « continuer d’améliorer le cadre des élections et à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les prochaines élections respectent pleinement les normes internationales »¹²⁵.

Ainsi, accorder ou refuser le label « démocratique » à une consultation électorale dépend de plusieurs facteurs. En effet pour vérifier le caractère concurrentiel d’une élection, deux critères sont indispensables¹²⁶. Le premier se réfère à proprement parler de la réalité de la compétition électorale et au caractère pluraliste ou non des élections. Dans cette perspective plusieurs variantes sont envisageables, allant d’une multiplicité des candidatures pour aboutir à un pole opposé de la candidature ou option officielle unique.

Quant au second critère, il concerne le degré de liberté ( il varie de la liberté absolue du vote, du dépôt, du déroulement des campagnes au déni total de cette liberté) dont jouissent tant les électeurs que les candidats ou les courants politiques en compétition. Les élections non concurrentielles sont celles qui cumulent les positions les plus négatives sur les deux échelles¹²⁷.

En dépit de l’attachement des gouvernements tunisiens depuis l’indépendance à un certain formalisme démocratique¹²⁸, la Tunisie n’a jamais réellement connu d’élections concurrentielles. La tenue régulière des élections présidentielles et législatives n’est pas un critère suffisant de démocratisation. Ces élections demeurent non concurrentielles malgré leur caractère pluraliste. Elles se déroulent dans un contexte général marqué par la restriction des libertés publiques et ne constituent pas une occasion pour juger réellement du bilan politique du président et de son parti. Ces élections sans choix se déroulent sans grands enjeux politiques et sans cette touche d’incertitude, considérée comme l’essence même de n’importe quelle compétition électorale démocratique.

Le CSP¹²⁹ relatif à la Tunisie, a passé en revue non sans arrière pensée les résultats obtenus lors des élections présidentielles par le président Ben Ali depuis 1989, les scores étant toujours situés dans les 99% des voix.

Pour les élections législatives, le Rassemblement constitutionnel démocratique¹³⁰, parti du président demeure le parti dominant à la Chambre des députés. Son hégémonie sur la vie politique se traduit au mieux par ses résultats aux élections législatives.

Servi par un mode de scrutin taillé sur mesure¹³¹, le RCD a obtenu 97,73% des voix lors des élections législatives de 1994 ; 91,59%des voix à l’occasion des élections de 1999 et 87,59% des voix lors des dernières élections organisées le 24 octobre 2004.

Les partis d’opposition, fortement contrôlés et faiblement populaires, se départagent moins de 20%des sièges qui leur sont « réservés » à la Chambre des députés¹³².

L’hégémonie du RCD s’explique selon les autorités tunisiennes par son ancrage profond dans toutes les couches sociales et par la reconnaissance des tunisiens pour le travail accompli depuis 1987¹³³, la faiblesse de l’opposition est due quant à elle à son manque de professionnalisme et à son impréparation pour les échéances électorales¹³⁴.

La meilleure arme du pouvoir semble donc «l’atonie d’une opposition fragmentée et en quête de légitimité »¹³⁵. Mais par ces justifications, le pouvoir se montre incapable lui même de produire un discours de légitimité sur le long terme, susceptible de fournir les bases d’un modèle de mobilisation.

Cependant il est curieux de constater que cette  « panne de l’imaginaire politique »¹³⁶ gagne aussi le pouvoir que l’opposition, jugée incapable d’inventer des modèles alternatifs tout en continuant à chercher une légitimité dans un système politique et non auprès de la société civile.

Selon les professeurs Camau et Geisser, la « persistance de l’islamisme comme facteur imaginaire », agissant au sein des espaces politiques tunisiens comme à l’étranger est un élément qui ferait obstacle à une rupture avec le syndrome autoritaire¹³⁷. La mise en avant de l’islamisme par les acteurs politiques tunisiens et son instrumentalisation ont pour effet d’occulter leur déficit en terme de légitimité populaire.

La faiblesse de l’opposition est aggravée par l’apolitisme méthodiquement organisé de la société. Cette situation fait craindre l’irruption de formes plus brutales d’alternance ou de contestation¹³⁸.

C. L’immobilisme de la société civile

La démocratisation exige une différenciation au niveau de la société moderne et l’existence d’une société civile. En fait l’importance de la société civile en tant que telle a longtemps été occultée par les grands enjeux politiques. L’existence et le développement d’une société civile, distincte de la société politique ainsi que de la sphère économique reste indispensable pour renforcer le tissu social, face à un Etat qui n’est plus omniprésent et omnipotent¹³⁹. L’existence d’une société civile forte est un gage de développement, de bonne gouvernance et de démocratisation¹⁴⁰. Elle constitue en effet un contrepoids, une sphère d’autonomie mais surtout un lieu de participation à la chose publique.

La déclaration de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme réuni à Vienne en 1993 l’avait souligné ainsi «l’accent devrait être mis spécialement sur les mesures propres à contribuer à la création et au renforcement d’institutions ayant des activités en rapport avec les droits de l’homme, au renforcement d’une société civile pluraliste … » la société civile et la démocratie politique s’enrichissent et se renforcent mutuellement au sein d’une «société de droit ».

Pour apprécier l’apport de l’UE à la société civile en Tunisie, il semble utile de prendre en compte sa composante la plus dynamique, les associations. Ce choix est justifié par l’importance de ces structures dans la construction d’un espace de civisme, de participation et de solidarité, elles sont considérées comme «les chevilles ouvrière » de la démocratie¹⁴¹.

Ainsi, dans le but de générer une pression interne pour la démocratisation en Tunisie, l’UE offre un soutien régulier à la société civile, en lui reconnaissant la qualité de participer au dialogue sur la démocratisation et de bénéficier de l’aide communautaire¹⁴².

Même si l’article 8 de la Constitution tunisienne garantit la liberté d’association, la loi du 7 novembre 1959 relative aux associations prévoit plusieurs conditions au niveau de la constitution et des activités, en donnant une place centrale au ministère de l’intérieur. Cette réglementation trop contraignante est susceptibles de vider la disposition constitutionnelle de sa substance libérale. Ainsi, en dépit du développement quantitatif des associations et la diversification de leurs secteurs d’intérêt, des entraves aux activités des associations indépendantes persistent.

Au niveau de la pratique, il convient de relever que le développement de l’activité associative ne s’est pas traduite par l’implication de la société civile dans les réformes. Certains auteurs¹⁴³ vont même jusqu’à relever l’existence d’une tactique gouvernementale en Tunisie, visant à créer et à contrôler les associations et la société civile en général dans le but de leur instrumentalisation pour dessiminer les orientations politiques du régime.

D’autres pratiques visant à neutraliser les organismes indépendants peuvent être relevées. La Commission a fait état de difficultés dans la mise en œuvre de projets financés par l’Union européenne en matière de gouvernance et de démocratie. Le parlement européen dans sa résolution du 14 mars 2002 et du 29 septembre 2005 a déploré les restrictions qui visent les associations «indépendantes » et a appelé la Commission pour qu’elle assure que ces associations pouvaient bénéficier du financement conféré dans le cadre des programmes d’aide à la société civile. Lors de la réunion du Conseil d’association en 2003, l’UE, dans sa déclaration a regretté «qu’il n’ait pas été possible de s’accorder sur les modalités de mise en œuvre du programme d’appui à la société civile ».

Ces entraves, fondées sur des considérations juridiques (absence d’autorisation) et politiques discutables, témoigne d’une suspicion chronique à l’égard des acteurs indépendants de la société civile, stigmatisés pour leur dépendance vis à vis des bailleurs de fonds européens.

Ces mises en garde n’ont pas empêché le blocage par les autorités tunisiennes de fonds virés par la Commission européenne dans le cadre de l’IEDDH au profit de la LTDH¹⁴⁴ et des autres associations indépendantes.

Par ailleurs, le Parlement européen, dans sa résolution sur la Tunisie du 29 septembre 2005 a critiqué la pratique de suspension des congrès des associations indépendantes par les autorités tunisiennes. Il a demandé à celles-ci de permettre à la LTDH, au syndicat des journalistes tunisiens ainsi qu’à l’association des magistrats tunisiens d’exercer librement leurs activités et de tenir leur congrès. Les autorités tunisiennes, nient toute responsabilité et s’attachent au formalisme juridique, en rappelant qu’il s’agit de crises internes sans aucune ingérence extérieure.

CONCLUSION

 

Après dix ans d’association, le bilan du projet de démocratisation entrepris par l’UE, est pour le moins insatisfaisant. A qui la faute ?

S’il est relativement aisé de diagnostiquer les carences, il serait plus délicat d’identifier les responsables. L’échec politique relatif de l’association est imputable en partie à sa complexité, à l’absence de volonté politique sincère en faveur des réformes et surtout à la persistance de part et d’autre d’une zone d’ombre, qui est le non dit méditerranéen¹⁴⁵.

L’UE, se livre dans le cadre de son projet de démocratisation en douceur, engagé avec l’ensemble de ses partenaires de la rive Sud de la Méditerranée, à un exercice délicat en apportant en même temps son soutien aux autorités tunisiennes garantes de la stabilité politique et aux acteurs indépendants de la société civile et les partis politiques de l’opposition démocratique dans leurs revendications de libéralisation politique.

Dans la logique européenne la défense de la démocratie a une fonction stabilisatrice dans la mesure où elle conduit à un développement équitable et durable. Un compromis entre la stabilité politique/économique (l’ordre établi/ le statu quo) et le processus de démocratisation, qui implique forcément l’idée de changement, semble possible. Il s’agit d’une vision prospective de la démocratie, qui, sans mettre en danger à court terme la stabilité, hisse la démocratisation au rang de finalité ultime de ce processus.

Certes, la Tunisie se distingue par sa stabilité politique dans une région profondément marquée par les turbulences politiques, mais il semble important de s’interroger à quel prix cette stabilité a pu être réalisée. Faut –il toujours la privilégier sur un véritable processus de démocratisation dont la caractéristique essentielle demeure l’incertitude¹⁴⁶ ? En d’autres termes, l’UE est-elle disposée à accepter cette idée de changer de partenaire suite à des élections véritablement démocratiques ?

Le « jonglage » de l’UE dans cette entreprise de démocratisation paraît périlleux. La crise interne politique et institutionnelle que connaît l’Union et l’absence d’une véritable stratégie commune en matière de démocratisation ne font que fragiliser davantage l’UE, en tant qu’acteur démocratique.

Par ailleurs, le degré de sincérité de l’engagement du pouvoir politique tunisien en faveur des réformes démocratiques, n’est pas clairement établi.  Comme l’a constaté un auteur, « à force de jongler avec ses contradictions et de jouer sur des registres antinomiques, ceux du verrouillage politique et de la révérence orale aux principes démocratiques, de la claustration identitaire à usage interne et de l’ouverture à usage externe, le régime politique tunisien risque de rompre l’équilibre précaire sur lequel il repose »¹⁴⁷.

En l’absence d’une volonté interne de réforme, le processus démocratique en Tunisie se trouve sérieusement contraint, car la démocratisation, comme le développement, « is not something that one people does for another. People must do it for themselves or it does not happen »¹⁴⁸.